澳洲超級年金【封面故事-今周刊】

台灣勞退自選平台最重要一堂課

隨著勞保破產時刻逐日逼近,勞退自選平台遲遲無法上路,台灣8成勞工對於退休的焦慮正暗自延燒。但遠洋另一端,澳洲,這個擁有「幸運國度」暱稱的國家,8成勞工卻能心無罣礙地樂活退休>。澳洲的幸運並非天生,而是20 多年前一場革命—— 超級年金上路,所種下的果;其超具彈性的制度與卓越績效,不僅贏得民眾信任,也卸下政府的財政負擔。澳洲經驗,是今日台灣勞工不能錯過的一堂課。
八成台灣勞工認為退休後收入達不到自己設定目標,普遍有退休焦慮,這是今年一份來自政大資料採礦中心的調查報告。而相比台灣高達八成的退休焦慮比率,一位專門研究退休金制度的澳洲教授調查,澳洲有八成的人不擔心自己的退休生活。

同樣是八成,一個在天堂,一個在人間。為什麼,同樣都是政府主導設計的退休制度,竟產生如此大差異?他們成功的關鍵是什麼?

世界第四大退休基金澳洲報酬率傲視OECD國家

近幾年, 澳洲超級年金(Superannuation)退休制度,成為各國際媒體爭相報導的題材。英國《金融時報》評論,超級年金是「澳洲人獨特的經濟勝利」,《經濟學人》撰文稱讚其為「超讚的(super-duper)超級年金」。

這篇文章提到「這制度下,每個人都是贏家⋯⋯讓澳洲勞工在老年時有個能自己下蛋的母雞」,不僅成功減輕政府財政負擔,而且創造了一個「如果不是因為這制度,根本不會存在的龐大資金池」,刺激澳洲資本市場快速發展。如今,澳洲超級年金是世界第四大退休基金,次於美國、英國、日本。

澳洲退休基金規模之所以不斷成長,背後其實有來自表現絕佳的基金報酬率支撐。

根據經濟合作暨發展組織(OECD)資料,澳洲超級年金過去五年平均報酬率七.七%,高於多數已開發國家;相對於台灣勞退新制從○五年成立至一七年底的年化報酬率約二.七%,同時期澳洲超級年金為六.五%,台灣勞退基金報酬率僅為超級年金的四成。

基金表現讓專門研究退休金制度的新南威爾斯大學教授海索.貝斯曼(Hazel Bateman)很滿意,她信心十足地表示,澳洲超級年金制度已經讓八成澳洲人無須擔心自己的退休生活。
八成澳洲人退休生活無虞隨機街訪 國民幾乎都知道年金規則

八月中,記者飛抵雪梨,實地採訪澳洲退休制度情況。一出機場,隨機坐上一輛計程車,在驅車前往市區的路上,和司機羅伯.克瓦利(Robert Crawley)聊起此行目的,他立即口若懸河地對記者解釋超級年金的運作方式與起源,以及他如何藉著親自操盤自己的超級年金將資產翻倍的故事。六十九歲的他,早超過五十五歲即可請領超級年金的年紀,退休無虞,但他強調現在還工作不是為了生存,「我並不缺錢,但我喜歡工作;與其待在家裡,我寧願出來跑車。」

相較台灣勞工可能連勞保基金即將破產的基本事實都不知道,記者在雪梨街頭隨機訪到的數十人,幾乎每人都至少知道超級年金的運作與基本規則,甚至非土生土長的澳洲人,而是移民或拿工作簽證的外國人,也能對這制度說上幾句。能讓街坊大眾、移工對生硬的退休制度擁有基本的認識,顯然澳洲超級年金的制度設計,必定有吸引人之處。

超級年金誕生制度大改革 走過破產危機

現在澳洲老年人口(六十五歲以上)比率約占十五%,高於台灣的十四%,人口老化的結構也很險峻。但多數澳洲老人仍老神在在,享受無負擔的退休生活,這樣的情景其實得來不易,澳洲也曾經歷過如台灣現在的破產危機、激烈的制度改革,在多年的折衝角力下才走到這一步。

澳洲早在八○年代就掀起年金改革的討論潮。當時澳洲退休給付主要來自養老基金,養老基金資金來源是稅款,不分職業別,只要符合資格即可請領。當時的澳洲社會老年人口逼近一○%,每年經濟成長率約在三%左右,但通膨率居高不下,在四%到十一%左右徘徊,政府一方面窮於應付日漸沉重的財稅壓力與人口結構變化,一方面養老基金眼見無以為繼,在通膨壓力下,勞工要求加薪的聲浪也很猛烈。

內憂外患下,澳洲政府終於在一九九二年推出一石二鳥的解決辦法——立法強制雇主必須提撥等同三%薪水的資金進入勞工個人退休帳戶,此即超級年金的誕生,除了變相為勞工加薪,也是將原來退休照顧只由政府負擔的責任,轉成私人部門也要一起承擔。

如今,超級年金已經運作二十六年,也成了各國退休制度取經的典範。若要歸納澳洲超級年金的成功因素,除了超級年金「高人一等」的基金報酬率之外,另一個就是民眾願意提撥薪水到退休帳戶的比率。
民眾自行提撥意願高澳洲自提資金占退休基金逾二成

根據統計,台灣勞工自行提撥薪水進退休帳戶的資金僅占勞退基金規模八.八三%,而澳洲卻達二二%。

為什麼自提比率這麼重要? 施羅德澳洲行銷業務主管格瑞米.瑪爾(Graeme Mather)解釋,當初超級年金設計時,雇主提撥比率是薪水三%,但終極目標是雇主必須提撥到十二%,原先計畫二○一九年就要達標;但政府於一四年將時程大幅延後十年,現在提撥率仍停在九.五%,主要原因是雇主反彈聲浪從未停止。雖然澳洲政府仍然希望每年逐步提高,至二五年達到十二%,「不過,到時會不會再往後延?誰也不知道。」瑪爾聳著肩,兩手一攤說出這句話。

不足的提撥率將讓未來世代面臨下流老人的窘境,但要將錢從雇主口袋挖出來,又得付出政治代價;於是,政府想提高提撥率,只剩一條路可走:提高人民的自提意願。

超級年金的基本架構類似香港強制性公積金計畫(強積金)與美國的401(k),也就是不同的「超級基金平台」(Superannuation fund)下,有各式各樣的投資策略可供選擇;要讓人民甘願承受流動性風險,自願將錢鎖在超級年金中,屆齡退休才享用。

成立二十六年以來,這個大架構的精神不變,但後續超級年金仍有幾次重要改革,為提高人民的自提率更是不遺餘力。澳洲政府祭出兩項誘因:一個是稅負優惠,另一項是基金的多元選擇。

兩大誘因 拉升自提率稅負優惠+選擇多元

稅務方面,雖然自願提撥的資金將被課十五%稅率(澳洲最低稅級為十九%),年收入超過二十五萬澳幣的高收入人士,將再被課十五%稅率(總計三十%);但澳洲所得稅率最高可達四七%(四五%所得稅加上二%健保費),因此,自提不管怎麼樣都享稅負優惠;而對於低收入戶,政府則提供勞工自提一%,政府也跟著提一%的優惠機制。

一九九九年,澳洲政府開放「自主管理基金」(self-managed super funds,SMSF)成立,讓民眾不一定要選擇基金平台內的基金,還可以成立「個人或家族專屬的超級基金」。從字眼上就可看出,「自主管理基金」就是自己管理,彈性大到讓自己操盤自己的退休基金。相對於台灣勞退基金是由政府與委辦的代操業者操盤,超級年金的自主彈性令人吃驚。
二○ ○ 五年, 澳洲政府進一步推出「 基金自選」 —— 原先,勞工只能在雇主提供的超級基金平台內選擇,或者選擇「自主管理基金」,改革後可選擇雇主所提供選項以外的其他基金。

或許你會有疑問,竟然已經有自主管理基金了,為何還需要提供「基金自選」?原因是「自主管理基金」必須自行申報基金稅務,而根據自主管理基金協會(SMSFA)粗估,由於行政成本是固定支出,如果戶頭裡沒超過二十萬澳幣,選擇自主管理基金光是要打平行政費用就有難度。

這一連串提供勞工多元自主選擇基金的努力,確實提高了他們的自提率。

雪梨大學金融系教授蘇姍. 索普(Susan Thorp)長年研究澳洲退休金,不僅是墨爾本馬賽爾全球退休指數(Melbourne Mercer Global Pension Index)的指導委員會成員,也是OECD研究協會的成員之一。她說,澳洲公民自願投入超級年金的資金不斷增加,如今已經占總超級年金規模的二二%(台灣是八.八三%)。而另一個伴隨的效果是,多元選擇也強化基金間的競爭,進一步拉抬績效。
所得替代率可達七○%澳洲住宅自有率高 八成公民安心退休

目前,超級年金提供的所得替代率約多少呢?根據OECD資料,一七年澳洲退休所得替代率約三二%。不過,只有三二%的退休所得替代率,怎麼能說是成功的退休制度?

貝斯曼忿忿不平地表示,「我真的覺得OECD該為這個數字下個注解!」她解釋,三二%只計算了雇主的強制提撥,忽略了超級年金中自願提撥的占比,如果把自提也算進去,替代率應該介於六○%到七○%之間,尤其澳洲八成以上退休族群都有自己的房子,「所以澳洲人的退休生活其實比多數國家都來得寬裕。」目前,澳洲有八成公民在超級年金的保護傘之下,換句話說,超級年金起碼讓八成澳洲公民安心退休。

把視角拉回台灣,○五年台灣推出的勞退新制,也是屬於個人帳戶制,當初政策目的同樣希望鼓勵民眾「自立自強」,以減輕政府的財政負擔;除了強制雇主提撥六%,也提供員工自行提撥一%至六%的空間。然而根據勞動部資料,截至一八年五月底,提撥人數僅約七%;貝斯曼在聽聞台灣情況後,直率地說,「我還嫌澳洲人自提得不夠勤快,台灣數字確實不樂觀呢。」

專門評比澳洲超級基金表現的超級評比公司(Super Ratings),其執行長科比.瑞普爾(Kirby Rappell)認為,澳洲自提的踴躍程度能讓台灣連車尾燈都看不見,關鍵原因不脫兩點,除了超級年金因制度給予的自由度廣,主要還是得歸功於超級年金卓越的績效。

資產配置限制少 績效超群投資基礎建設 國家與國民雨露均霑

瑪爾解析超級年金之所以績效超群,是因為澳洲政府對資產配置幾乎沒有任何限制,「超級基金可以投資私募基金、避險基金、不動產、基礎建設,並不是每個國家都容許這樣的情形發生。」

他舉例,英國退休基金就沒有對不動產、基礎建設的投資,因為這些資產的流動性非常低。但是,過去十年全球處於低利率的情況下,多數國家的退休基金都面臨報酬率過低的困擾,而對於不動產與基礎建設的投資,就成為澳洲拉開差距的關鍵,「即使在超級基金中,也存在類似的情形,投資不動產、基礎建設比率高的基金,報酬率相較其他基金高出一到二個百分點。」

貝斯曼則從國家發展的角度切入談資產配置自由的好處,「超級年金等於是強迫澳洲人儲蓄。一般人很難做到投資基礎建設,但在超級年金的制度下,這是可行的;它能投資這個國家的機場、賣場,以及其他不動產,而這些收益,最終將雨露均霑地使個人受惠,同時也幫助了國家的經濟成長。」

但高報酬就暗喻著高風險,二○○○年的科技泡沫、○八年的金融海嘯,都讓超級年金受重創。瑞普爾認為,民眾應該有的認知是:退休基金屬長期投資,不需要太過懼怕短期波動。雖然國際上多數退休基金的操作都偏向保守,但他認為,長期而言,「過度保守」的投資策略可能因報酬率過低,屆臨退休時資產累積不足,無法打敗通膨與長壽風險,反而比「高成長高風險」的策略更危險。

超級年金制度下提供的選擇權,幾乎可說讓勞工「為所欲為」,而其制度彈性提供的市場競爭性,在金融海嘯間顯露無遺。超級基金在遭受金融海嘯重創後,隨即出現一波自主管理基金的成立狂潮;超級基金一旦表現不如人意,就必須面對這批敏感族群的檢驗。

克瓦利這位司機大哥就表示,「我一直認為超級基金的收費很貴,而績效又不好,再加上稅務考量,我就決定出來創立自己的基金。」克瓦利於金融海嘯期間,約投入十二萬澳幣分散配置於二十餘檔澳洲金融、電訊等大型股。海嘯過後,他伺機轉換標的,而這筆資金已翻倍到約二十七萬澳幣。

就算什麼都不做⋯⋯放棄選擇仍受保障

即使超級年金做了種種改革,但也不是沒有瑕疵與弊端。事實上,即使超級年金選擇多樣,民眾自主彈性很高,但仍有高達八成的澳洲勞工其實沒有做任何選擇,落入系統規畫的「預設基金」(default)內。

貝斯曼無奈地說,當面臨「太多選擇」,結果會與「沒有選擇」一樣,「我這樣的專家都不知道該怎麼從這數千檔中挑出最好的配置,更何況一般人?」瑞普爾解釋,當人們放棄選擇──無論是出於無知或是不在乎,他們就會落入和雇主合作的超級基金所選定的預設基金。

但政府並非完全不管預設基金,原先政府對預設基金沒有收費規範;另外,超級基金通常會提供勞工保險保障,但也沒有強制規範,亦有勞工因此被超收巧立名目的費用,或「被」買了過多、不合時宜的保險,或被歸類到不適合自己風險承受度的基金,退休生活的保障因此深受影響卻不自知。

為了保障這群人,澳洲政府一四年推出Mysuper改革, 對於預設基金可以針對哪些服務收費有嚴謹規範, 例如,預設基金不能抽佣金(commission fee)、不能收報名費(entry fee),但能有績效費用(performancebased fee)、能針對個人理財建議收費等,保險保障單一化。

Mysuper的改革,由於費率透明,勞工更易於比較基金表現,等於加劇市場競爭;業者為吸引勞工青睞,必須積極創新能符合需求的產品。最明顯的改變,是原先預設基金的投資策略多為側重股票的積極操作,但Mysuper上路後,各家基金業者紛紛推出更能貼合需求、依年齡調整投資組合的人生週期基金;現在約有三分之一Mysuper為人生週期基金。從這裡可再次窺見,一套容許市場競爭的退休制度,將使勞工的需求全面被滿足。

目前通過澳洲金融監理會核可的Mysuper有一○八檔,根據政府報告,一六年Mysuper收取的總費用費率都在一.五%以內,而Mysuper以外的基金,至少有一○%帳戶被收取的費用超過這一數字。

澳洲政府對超級年金的改革幾乎無間斷,根據政府調查報告,○八年至一七年,這十年期間,表現最好的前十檔預設基金,報酬率中位數為五.七%;所有預設基金的報酬率中位數為四.七%;報酬率最差的「後段班」,報酬率中位數為三.九%。

最好與最差的基金差了將近二個百分點,報告中強烈指出,低落的報酬率將嚴重傷害勞工退休財富,直白要求政府應整合市場產品,減少勞工選擇,強硬淘汰不夠出色的產品。

離開澳洲,回到台灣,有人也想將澳洲這種彈性自主的選擇提供給勞工。立委賴士葆原本預計今年於會期中提出「勞工自選」議案,他以私校退撫儲金的自選平台為例,指出私校老師已經可以選擇適合自己風險承受度的投資方案,不像勞退基金,仍統一由政府操作,將所有人硬塞在同一個籃子裡,「我希望把私校(退撫儲金)的精神推行到勞退上。」

為何台灣還不推自選制度?立委倡議試行解放勞工自提資金

過去也幾度傳出推行自選聲浪,而民間反彈最烈的原因,莫過於對「自負盈虧」的恐懼,因此,賴士葆建議試推的方案,只先「解放」勞工自提資金(雇主提撥部分不開放),自提基金除了能選擇政府操盤的勞退基金外,也開放自選投資的權利。這套制度,或許不像超級年金猶如吃到飽的自助餐,但起碼多了幾道小菜可供點選。

整體來說,台灣勞退基金資產配置過於狹隘,政府統一操盤,除了讓勞工缺乏投資選擇,也無法促使市場競爭,使得勞退報酬率始終低迷,導致勞工自提意願低落。從澳洲經驗看來,勞保想重新改革,政府要財政減壓,將勞退的餅做大是最好的出路──無論是藉由提高自提意願或拉高基金績效,兩者都與勞退自選平台能否成功上路息息相關。
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澳洲超級年金

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2018/9月號第1135期