誰叼走了金權肥肉?揭開議會肉桶政治

全台議員建議款透明度大調查

誰叼走了金權肥肉?揭開議會肉桶政治


從「建議款」肉桶,叼走一塊塊肥肉回選區;當縣市政府為了討好議會,聯手把建議款變成「不能說的祕密」,全民該如何監督這一場金錢遊戲?《天下》盤點22縣市,看誰的透明度最高。

文—林倖妃、伍芬婕 研究—伍芬婕、邱學慈 攝影—邱劍英

二十世紀末,他是縣市首長身邊的重要幕僚,面對的是縣市長和議會多數議員分屬不同政黨的分裂狀態。

「我隨身攜帶一本小本子,」這位不願具名的幕僚回憶當年的工作,「用來記每個議員用了多少建議款。如果要再多,我可能給,但議員要配合。」所謂的「配合」,指的是議員對預算審查和市政的監督要配合他的「老闆」。

平穩的語調中,一字一句揭開地方政府和議會的關係,「每個議員建議款額度相同,是避免惡性競爭,但對地方政府來說,也是控制議員的方法,」他形容得赤裸裸,「說到底,其實是府會共生。」
「拿回扣?這樣手法太沒有品味,有被調查局請去喝茶的風險,」一位熟知地方生態的觀察者說,「議員給我生意做,他要選舉時我去寄附,掛看板、印傳單,每個人都有自己的企業體要照顧。」(圖中候選人與本文無關)

從配合款到建議款,肉桶政治換湯不換藥

這樣的現象,直到現在並沒有太大的改變。美國以肉桶(pork barrel)政治指涉議員通過對自己選區有利的法案,討好選民也爭取自己連任的機會。

肉桶政治

政治人物為了選票,向政府爭取用來提供給選區選民的利益,通稱為「肉桶利益」。詞語起源自美國南北戰爭之前,農莊主人每逢節慶會準備裝著鹽醃豬肉的桶子,讓奴隸互相爭鬥,以分得肉塊為獎勵。

議員建議款

內容:縣市政府提供經費,給予議員選區所需的小型工程(例如水溝、路燈),或是地方社團活動,又或者學校的簡易設備需求。

執行:縣市政府多在預算相關業務計劃留置一筆經費,以供議員自行指定施行工程項目。

檢視台灣,「工程配合款或是建議款,都是肉桶利益的一種,議員仰賴這種肉桶利益提供選區選民,以為下一次選舉鋪路,」擅長「分配政治」的台北大學公共行政暨政策學系主任羅清俊說。

當議員需要充當那個「叼肉」回到選區的人,「府會共生」的現象自然而然產生。為了解地方府會共生的運作模式,《天下雜誌》和報導公民科技與開放政府的媒體g0v.news合作,採用投票指南網站以及縣市政府主計處資料,統計全國二十二縣市包括議員建議項目、額度和用在哪裡,以揭開肉桶政治。

「這是民主政治的常態,資源分配必然受到選舉制度和選民人數的影響,」東海大學政治系助理教授黃信達指出,「但資源分配應該是公開遊說,而不是縣市長和議員或派系、利益團體私下授受,完全無法監督。」

一位地方政務官稱之為「公共資源私人化」,議員爭取到多少經費建設地方,牽涉到他背後綿密的人情脈絡和組織,也會影響連任之路,「理論上,建議事項要由政府評估適當性和優先順序,但議員的建議卻可能影響、甚至改變政府決策。」簡言之,就看議員有力或沒力。

府會現形一:檔案空白、隱形、上鎖

議員建議款的前身,是有「議員小金庫」之稱的小型工程配合款。行政院在一三年底修正頒布《中央對直轄市與縣(市)政府計劃及預算考核要點》,規定所有建議內容都須上網公告。(見113頁)

但這紙公文的「作用」有限。單是「上網公告」,各縣市的認知就有差距。根據《天下》所做的「透明度調查」,符合透明只有十四個縣市,其他都是掛一漏萬,有的甚至拒絕記者的索取。(見表1)
六都中的台北市、桃園市只有建議議員、項目,沒有建議金額;彰化縣和宜蘭縣以個資為由,拒絕提供議員姓名;嘉義市則是完全空白,僅在網上聲明「嘉義市歷年並無編列議員配合款,議員所提地方建設建議事項,不是議員配合款」;台南市雖公布,卻將檔案「上鎖」,採技術性杯葛。
根據學者研究,議員爭取回選區的工程,多是在自己選票的主力村里,有的會採取雨露均霑方式,只要是選區內的都有,企圖擴展自己的票源。

在議員建議事項中更隱藏諸多玄機。以屏東縣為例,相當高比例都是金額在十萬元以下,不用公開招標的社團、活動補助等,在招標方式一欄下,幾乎都是「無」,完全規避掉「政府採購法」。
反觀台中市都是工程建設(見表3),「台中的議員建議款主要用在工程,從前市長胡志強時代就如此,現任市長林佳龍延續下來,」前民政局長王秋冬說明;至於議員建議跟社團、教育有關的部份,「這就不列入建議款中,」新聞局長卓冠廷坦言。

議員建議款的額度,是府會之間的默契。一位在議會超過十二年的議員助理,告訴記者,「幾乎都是議員自行處理,『額度』則是心照不宣。」

府會現形二:額度大小比背景、資歷

《天下》團隊走遍各縣市,從各地議員、乃至於縣市長口中得知,今年苗栗縣議員為兩百萬元、新竹縣四百萬元、台東縣和南投縣各五百萬元、屏東縣六百萬元,六都則是從一千兩百萬到兩千萬元的說法都有。

「這是假建議、真配合,」公民監督國會聯盟政策部主任田君陽批評,雖然地方政府現在沒有預算科目為配合款或建議款,「我們在意的是有無配合之實。」

至於議長或是副議長的額度更難估算。一位前市府政務官坦承,議長和副議長沒有明確額度,因為他們地位比較高,「我們不敢限定,不好看,」末了他又補充,「但也就是建議權,他可以得到做人情的機會。」

所謂的「人情」,做的不只是議員、議長的人情,還有縣市長的人情,一向由藍營主政的苗栗縣,連續二十四年、將近四分之一的世紀,縣政府預算都是一毛未刪的情形下通過。

議員所做的人情,更用來挹注延長個人政治生命。台北大學公共行政暨政策研究所碩士黃冠瑜,以台北市一一年到一六年的建議款統計分析,結論是議員任內獲得建議款的金額愈多,對得票數與連任機率都有所幫助,其次是募得愈多政治獻金的議員,獲得建議款也會愈高,和個人的「影響力」成正比。

府會現形三:弊案頻傳,政府失能

將公共資源私有化的結果,造成的惡果層出不窮。除議員、包商勾結、索取回扣的傳聞不斷,十月底新竹縣有六名議員鋃鐺入獄,就是因為假借補助學校教材,從中收取回扣兩百多萬元。

另外是產生排擠效應,因為齊頭式平等讓城鄉之間的差距更為擴大,所做工程也相當零星,缺乏整體規劃。

「施政有優先順序,一方面議員有大小牌,會影響公平性,二方面即使都是開路,可能不重要的先開,有力的議員要的先做,」大台中監督市政聯盟成員陳家彥指出。

最嚴重的是造成政府財政的負擔。一位即將卸任的縣長坦白地說,「今年要選舉,有幾個議員二月就跑來問我,建議款額度花完了,你看怎麼辦?」

「我也想過要取消建議款,但只要動到這東西,他們就會來跟我拚命,」這位縣長感嘆,用政府的預算讓議員去做人情,「所有議員一年至少要一億五千萬,如果能讓我統籌運用,一定會更好。」

追根究底,不論是工程款或是建議款、議員建議事項,都是源自政府失靈。
黃信達認為,選民會選擇將資源帶回選區的議員,不論是設路燈、清水溝或是修馬路,都是因為公部門對地方人民需求缺乏回應性、即時性,只能找里長、議員處理,才會讓議員有分配資源的角色存在。

但也因此造成公務部門為應付議員的「臨時交辦」,只有浮編預算,甚至「既然議員最大,公務員就怠惰,等到議員叫再做,」他說。而這過程一旦扭曲,往往形成肉桶政治的惡性循環。

終結肉桶政治 議員應回歸專業,非選區利益

要解決肉桶政治的存在,因為牽涉的利益多重,並非易事。有人提出採用參與式預算的概念,但「參與型政治若只是採取多數決,弄不好就會變成民粹或是橡皮圖章,」黃信達提醒,若採共識型民主又缺乏效率。

要用一個新制度去扭轉既有「制度」,不如回到選民本身重新省思,我們要的是站在專業角度,為全市(縣)福祉考量的專業議員,或是只重視選區利益,將資源帶回選區的議員?

當議員叼著肉回到選區,選民更要思考的是他用什麼去交換?可能是拳頭、利益,更大的可能是轉讓掉代人民監督市政的權力。

要擺脫肉桶政治,就要期許自己成為有思考力的公民,選出專業性高的議員,而政府該做的是讓一切公開、透明。
首要是修正《中央對直轄市與縣(市)政府計劃及預算考核要點》,增列議員建議建設需公開事項,強化透明度,包括議員姓名、建議事項、建議金額、核准金額和由誰得利,全民共同監督,更甚者從「地方制度法」強制規範。

地方政府更要迅速回應民意,「若說議員比行政機關更了解民意,我持保留態度,因為有區長、里長甚至是里幹事,」羅清俊說,必要時還可以利用科技工具,運用大數據去分析、了解需求。

「政治」兩個字,看似複雜,說到底就是資源分配。代表民意的議員,應該是監督分配資源的人,而不是一手監督,一手又要分醃肉回去選區,甚至是作為再次分配的人。

九合一選舉倒數計時,每個人投下手中的一票前,或許都要想想:我們要的是什麼樣的議員。
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天下雜誌第661期

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誰叼走了金權肥肉? 揭開議會肉桶政治

天下雜誌

2018/11月號第661期