年金改革不只是換一匹新馬騎,台灣需要的是這個

年金改革方案治標不治本,短期內也許可以解決短期年金破產的危機;長期而言不僅將會把馬勒死,也會使得未來改革更困難。小國台灣需要團結面對外在挑戰,而普及式的基礎年金制度,才是有助於社會凝聚的制度。
▲因軍公教對現有制度有所期待以及信任,年改遭遇強烈抗爭。

永久解決世代戰爭,台灣需要普及式基礎年金體系


台灣年金改革從二○一六年開始至今,年金改革委員目前所提出的改革版本,業已進入實質審查。觀其改革方案,不難發現此方案最主要目標即是維持財務永續,而所採取的方式,則是削減年金給付以及提高保費。這也是經濟合作暨發展組織(OECD)國家年金改革最常被使用的改革手段。在台灣目前以多數決的政治制度底下,此改革方案未來也定會通過,且在目前的政治氛圍下,相信方案內容亦不會有太多的改變。

立基於世代契約的年金體系


就如同我們副總統陳建仁講的,此次年金改革是在於「懸崖勒馬」(搶救年金破產危機),而之後長期的目標在於「換騎新馬,跑離年金懸崖」(建立全民年金新制)。此次年金改革也許是因為承載著社會大眾的期待與壓力,希望能夠通過改革方案,展現政府對年金改革的重視以及對人民期待的回應。

但是這是非常危險的,因為此改革方案治標不治本,短期內也許可以透過增加保費與減少年金支出,解決短期年金破產的危機;但長期而言,強化社會保險制度邏輯的改革,不僅將會把馬勒死(年金財務問題更為嚴重),同時也會使得未來制度改革更為困難。年金改革不是一個簡單的換馬問題而已。

年金制度的永續,不是透過降低給付、增加保費、降低退休人口群比例(延後退休或提高退休年齡),以解決財務上的支出與收入的平衡問題而已,而是建立在「世代均衡」的基本條件上。

年金體系,特別是隨收隨付制的社會保險制度,是建立在世代契約上。這是指年金體系的運作,是依賴年輕世代繳納保費,支應付給目前退休者所領取的年金給付。如果年輕世代不願意或是無力支應年金給付時,年金體系勢必崩潰。

因此,如果因少子化讓年輕世代的比例逐漸減少,而退休的高齡世代比例逐漸增加,那麼年金體系的財務永續,就只能依賴削減退休者的給付並增加年輕工作者的保費。一旦此情況發生,勢必會使建立在世代團結基礎的年金體系變成世代戰爭。

年改加速世代戰爭的惡性循環


事實上,台灣社會正在面臨世代戰爭的惡性循環問題,而目前的年金改革更會使此問題更加惡化。

一方面,特別針對軍公教人員,減少他們退休後的年金給付,因為這被認為是年金破產的主要原因。如此針對特定人口群所做的削減,其實是不利於改革,因為會面臨激烈的抗爭,而且激化世代與族群之間的對立。

另一方面,在人口高齡少子化和經濟全球化的脈絡中,青年勞工勢必面臨三明治的困境。他們除了要繳納愈來愈高的保費以支應年金給付之外,還面臨低薪、高物價和房價的困境,使得他們愈不願意生養育下一代。這將使得少子化現象更為惡化,進而使得未來比例漸減的年輕世代,必須付出更多保費與稅收,支應未來比例漸增的高齡世代。在此情況下,年輕世代與高齡世代之間的世代戰爭只會愈見激烈。

這次年金改革承載著台灣民眾的期待,大家都希望能夠透過此次年金改革,解決年金體系可能破產的問題,因此也使得年金改革具有強烈的動能與正當性。換句話說,這是台灣年金改革最好的時機。

愈來愈難懸崖勒馬


不過人有惰性, 制度也有惰性。在目前依然以社會保險為制度邏輯的年金改革方案下,未來保費勢必愈來愈高,而目前愈繳愈多的年輕人,未來恐難以接受給付水準較低的全民年金制度。因為社會保險就是義務(繳納保費)與權利(領取給付)對等的制度。就像目前我們年金改革面臨軍公教的抗議一樣,因為軍公教人員對既有的制度有所期待以及信任。

國外年金改革的經驗告訴我們,年金改革往往是在具有改革動能和正當性下所進行的。如果不乘勢進行年金體系的結構改革,未來年金制度想要「換騎新馬,跑離年金懸崖」只會愈來愈困難。

相對於社會保險制,普及式的基礎年金制度,是有助我們解決世代對立的惡性循環,以及促進社會團結。

首先,台灣年金體系的問題在於世代之間的人口失衡,且分化的年金體系所造成的不平等,使得世代對立的問題浮現。建立普及式基礎年金體系,將會使得每個人在退休後都只領取保障基本經濟安全的給付。一方面,降低未來年輕人愈繳愈高的保費;另一方面,則是滿足社會大眾對社會公平的期待。

其次,當大家都參與同一個基礎年金制度之後,社會與世代之間的連帶與團結即會強化,就如同台灣的全民健康保險,目前依然是滿意度最高的政策制度。

台灣需要讓社會凝聚的制度


目前台灣社會已面臨低薪、高房價、長照與少子化等等棘手問題,而更為重要的是,台灣是一個小國家,夾處於亞太幾個大國之間,更需要大家團結在一起,以因應各種外在挑戰。

在社會保障方面,普及式的基礎年金,才是讓台灣社會建立社會與世代之間凝聚力的制度。(本文作者為中央研究院人文社會科學研究中心博士後研究員)閱讀更多
新新聞1573期

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【年改戰役】年金改革不只是換一匹新馬騎

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2017/4月 第1573期