8800億拼選舉?前瞻計畫六大缺失總體檢

行政院日前推出「前瞻基礎建設」政策,宣稱要以8年8800億的特別預算,促進地方整體發展及區域平衡,以奠定未來國家發展基礎。然而,本刊針對五大項目進行體檢,發現縣市分布不均、欠缺民眾參與等六大缺失。民進黨上任後首度推出的重大公共建設,馬上淪為2018九合一選舉和2020總統大選的選舉支票。

撰文:何宇軒、楊舒媚 攝影:李宗明、湯興漢、張文玠、蘋果日報 設計:裴惠娟
壹週刊831新聞時事_六大缺失
▲行政院長林全推出8,800億元的前瞻計畫,外界不斷質疑特別預算遭濫用、擴大內需無助改善台灣經濟情況等缺失。

行政院在上月底公布的前瞻基礎建設計畫,宣稱要以八年八千八百億的特別預算,在軌道、綠能、數位、水環境、城鄉建設五項目中,帶來涵蓋地方大眾交通運輸鐵道、水庫、綠能研究園區等多項建設,而這項特別預算案,也馬上成為各方諸侯爭食的大餅。

綠營首長 北上搶錢


本月初立法院舉辦的六場公聽會上,地方首長紛紛上台爭取地方建設。高雄市長陳菊、台中市長林佳龍都為自己轄內的捷運請命,強調國土要均衡發展。嘉義縣長張花冠走悲情路線,要大家「看見魯蛇國的悲哀」,還比喻「天龍國都可以娶三個老婆」,強調嘉義資源的不足。就連資源相對比較豐富的新北市副市長侯友宜,也把矛頭指向反對大量興建軌道的台北市長柯文哲,要求「有飯吃的要分一點給沒飯吃」,桃園市長鄭文燦,即使在前往公聽會時,被場外反年金改革抗議者打斷兩根肋骨,忍著痛也要出席。

身為最大在野黨的國民黨,則連開多場記者會抨擊前瞻計畫擬定過程草率、獨厚綠營執政縣市,根本就是為了選舉綁樁。根據國民黨立院黨團提供的資料,在八千八百億特別預算中,有五千八百億是屬於中央與地方共同執行,也就是由地方政府提案、由中央核可的項目,其中綠營縣市核可的金額,竟佔了近百分之八十五。

為了了解前瞻計畫,是否真的是民眾所需要的,本刊前往第一線查訪,歸納整理出前瞻建設六項缺失,除了資源分配公平過程不透明,導致綠營首長全力搶錢,藍營首長拿不到資源外,還包括特別預算常態化、土地浮濫徵收、擴大內需成效不彰,以及忽視地方需求、恐帶來更多蚊子館等大缺失。
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▲(左)眼見前瞻前設釋出建設大餅,地方縣市首長踴躍出席公聽會,全力爭取地方建設預算。(右)對於外界質疑造城優先於發展綠能,沙崙綠能光電城籌備會主任黃得瑞強調這是倒果為因。
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舉債成習 徵收泛濫


在特別預算常態化部分,根據《預算法》八十三條的規定,只有發生戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、重大政事時,行政院才可以在年度總預算外,提出特別預算,而過去十六年來,藍綠各執政八年,兩者共編列了將近一兆五千億元的特別預算,而這還不包括八千八百億元的前瞻計畫。財稅專業的前立委曾巨威就表示,特別預算是為了避免預算制度僵化的彈性措施,但最近幾年,「特別預算的編製反而已經變成常態性的做法」。

在土地浮濫徵收方面,關心土地正義的政大地政系教授徐世榮認為,政府進行這麼重大的國家建設,卻沒有討論環境保護、土地使用和土地徵收計畫,是威權時代的做法,徐世榮不禁感嘆「通往地獄的道路,其實鋪滿了善意」。

根據本刊實地調查,前瞻計畫最大的問題怕還是欠缺與當地民眾溝通參與、導致民眾根本不清楚內容、讓建設本身不見得符合民眾所需,最後就是產生更多蚊子館。

民眾擔憂 虎頭蛇尾


長期研究台灣蚊子館現象、出版過五本以上專書的師大美術系副教授姚瑞中,對於可能的蚊子館提出警訊。他點名前瞻計畫綠能建設項目中,整體經費特別預算需要一六二點二億元,佔綠能建設整體比例高達百分之六十六點七的「沙崙綠能科學城」值得特別注意。

根據官方資料,沙崙綠能科學城位在台南高鐵站旁,規劃有「科學城核心區」、「會展中心區」、「中央研究院南區」,同時在高鐵站東側,還會興建約兩百五十戶的大樓型住宅。台大風險社會與政策研究中心研究員趙家緯就質疑,「再生能源的發展已經到了實踐階段,它需要的是在既有的城市裡做節能技術的發展,而不是在綠能園區蓋示範屋。」地方人士怎麼看?在台南歸仁區經營花卉生意的大武崙綠能園區促進會理事長黃順記表示,「我們是既期待又怕受傷害,地方對於科學城計畫期待很高,沒有反對意見,但不希望政府虎頭蛇尾。」所以才會組成促進會,並透過里長辦公室、社區發展協會等途徑,將地方上的意見,整合給規劃的單位。

沙崙綠能光電城籌備會主任黃得瑞強調,高鐵台南站在規劃時本來就有產業專區,因為有科學城的開發,附近會展中心也能夠扮演輔助的角色,也會有飯店等設施,「這些設施是高鐵站附近本來就要爭取的,不能說是為了發展城鎮才發展綠能」。
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▲(左)沙崙綠能光電城籌備辦公室,暫時棲身台南高鐵站旁的交大 校區內。(右)台鐵東港線廢線後,鎮安車站旅客稀少,部分月台甚至已成草叢(箭頭處),復線計畫不被地方看好。
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▲(左)北投中央製片廠見證了輝煌的台灣電影史,如今也成為使用率低的蚊子館。(右)台師大副教授姚瑞中擔心,基礎前瞻建設會讓蚊子館情況更嚴重,圖為荒廢多時的青邸營區中正堂。(姚瑞中提供)

六大缺失

1 恐怕增加更多使用率低的蚊子館。
2 經費分配過程黑箱作業、不透明,藍綠執政縣市分配不均。
3 建設項目未必符合地方民眾真正需求。
4 以特別預算形式舉債,讓特別預算被濫用的情形更加惡化。
5 未討論環境保護、土地使用及徵收,嚴重侵害土地正義。
6 偏重軌道建設等硬體建設,此擴大內需作法無法挽救台灣經濟。
資料來源:本刊採訪整理

興達蚊子港 難翻身


除了沙崙綠能科學城, 還有另外一個科學園區也在前瞻建設的範圍內,那就是要蓋在高雄興達港的「海洋科技產業創新園區」。根據官方文件,該園區預計規劃要培訓海洋科技工程人才、發展如海洋發電、製藥、養殖等海洋科技等等。

興達港是最典型的蚊子館,一九九七年改建時,原本規劃作為遠洋漁港,但因國際條例約束遠洋捕魚數量,導致遠洋漁船大減、前來停泊的船隻寥寥可數。地方政府雖然試圖輔導轉型,但至今成效不彰。姚瑞中直言,跟沙崙綠能園區相比,興達港作為科技園區,選址更加不妥,它不像沙崙綠能園區附近有高鐵站、又有成大、交大校區的學術人才,用水用電也是問題,「這裡是否真的適合當作研究基地?」

事實上就連當地民眾也有疑問。「有建設進來,當然是很高興,要不然這裡也沈寂滿久了!」興達港漁會總幹事郭展豪說,「我們肯定政府願意來開發,但是方向是什麼?能不能替這邊增加工作機會?地方要怎麼配合?地方對這件事其實很陌生,可能要有說明會、公聽會才會讓討論浮上檯面,這件事到底是好是壞,大家都無法下定論。」此外,附近的興達火力發電廠,一直被質疑偷排廢氣,電廠排出的熱水也影響海洋生態,因此若要再度開發興達港,政府實在應該進行全面評估。
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▲興達港是存在許久的蚊子館,這次又被列入前瞻建設項目內,政府希望能讓它起死回生。
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▲興達港原本規劃為遠洋漁港,目前卻只有零星私人遊艇停靠。
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東港復線 效益有限


另一方面, 甚至連軌道建設都有蚊子鐵道問題。被前瞻建設納入範圍內的屏東東港觀光鐵道,就是有爭議的路線,東港原本有台鐵東港線,路線與潮州、鎮安相連,但因為運量不足,一九九一年遭到廢線。由於東港是大鵬灣風景區所在地,加上又是通往小琉球的門戶,在前瞻計畫中,政府有意在東港建構觀光鐵道。

其中一個方案是還原廢線的東港線。原本的台鐵東港線,從潮州站出發後,在鎮安站分道揚鑣,但鎮安站其實是一個迷你的無人車站,廢線前所使用的第二月台,甚至已消失在雜草堆中,顯見車站使用率極低,地方也認為這個復線方案效益有限。東港鎮民代表主席陳朝春說,「鎮安站周邊已經沒落了,但如果是從高雄林園一帶拉捷運路線過來,就可以帶來消費的人潮」。

水庫建設 官民都嫌


建設項目脫離民眾需求,最具體的案例在苗栗,當地民眾二○○三年起,因為不滿「天花湖水庫」多次進行抗爭,結果該水庫居然被行政院納入前瞻建設,讓民眾、民代、縣政府三方都傻眼,立法委員徐志榮便痛批,大罵根本是「生雞蛋沒放雞屎有」。

在擴大內需成效不彰方面,政府推出前瞻基礎建設的本意是要擴大內需,但新境界智庫副執行長陳錦稷曾在媒體撰文表示,擴大內需對經濟振興的效果,取決於財政政策能發揮多少乘數效果。但舉債辦理擴大內需,將導致公共建設投入逐年下降。當年擴大內需計畫留下苗栗馬奮館、客家圓樓等蚊子館;舉債八五○億元發放消費券,更被質疑成效不彰,徒增公共債務,限縮未來財政空間。前瞻基礎建設預計若每年再增加二五○○億元的公共建設預算,對執行能量是一大考驗,也會對民間投資形成排擠。

評估隨便 學者大罵


除了六大缺失外,也有個別建設遭外界質疑的。像是雲林縣政府極力爭取興建的省道台七十八甲線,為方便信眾前往北港朝天宮迎媽祖朝聖,縣府規畫從台七十八線到縣一四五之間,興建總長十五。五公里的高架道路,這條總工程經費高達一百三十九億元的朝聖大道,就被質疑是標準的「政治支票建設」。

另一方面, 台灣經濟研究院副院長邱俊榮說,台灣在做任何政策,從來沒有做成本效益評估。台大國發所教授劉靜怡也指出,三百多頁的前瞻計畫核定本,效益評估竟然只有兩頁,「如果這是學生的報告,我一定把他當掉」。

民進黨府院高層一頭熱,地方首長極力爭取,但基層民眾卻幾乎無感。國民黨籍立委林為洲就質疑,民進黨還有三年可以執政,現在就急著推出前瞻建設,「到底在急什麼?」

其實民進黨推出該計畫的原因,一為實現政見,二也在拚政權延續。前瞻計畫中的軌道、水環境等五大支柱,是蔡英文競選總統時所提「五加二」產業,即亞洲矽谷、生技醫療、綠能科技、智慧機械、國防航太、新農業、循環經濟的實踐,蔡英文不得不做。
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▲前瞻基礎建設被認為是民進黨,為了明年九合一選舉和2020總統大選所開的政治支票。

政治支票 鞏固政權


但民進黨認為, 重回執政後的第一次年度預算,是馬英九執政時擬定,屬舊政權的意志,這次提出的前瞻計畫,才是民進黨政府真正想做的事。而距離現在只剩一年多的二○一八年底九合一選舉,是蔡英文拚二○二○年總統連任的前哨戰,民進黨沒時間等明年再提年度預算,必須在今年拿特別預算先下手為強,林全甚至希望計畫在八月就要啟動,這也顯示民進黨為政權鞏固而進行的選舉綁樁,已經開始。

根據立法院議事流程, 須先通過審查《前瞻基礎建設特別條例草案》,才會進一步審查預算書,目前立法院本周開始將審查,民進黨方面非過不可的態度相當明顯。但在審查的第一天,就遭到國民黨立委以冗長程序發言等方式杯葛,要求計畫退回重議。在協商之後,朝野則同意完成詢答程序、暫不杯葛議事,預計將可順利進入逐條討論。

前瞻基礎建設被質疑欠缺民眾參與、未做效益評估,更有選舉綁樁的疑慮,甚至被批評國家一面砍公教人員福利、一面卻又肆無忌憚撒錢。雖年改與建設不應混為一談,但政府欠缺良善規劃與財政紀律、留下蚊子館的苦果,恐怕又要讓後代子孫承擔。兩兆雙星、愛台十二項建設的前車之鑑,執政者豈能忘記?

回應


行政院發言人徐國勇回應本刊表示,針對有學者質疑特別預算浮濫、排擠救災,他認為,平均每年總預算和特別預算合計仍受《公債法》15%的流量限制,存量限制部分也不會增加,仍可以維持穩健的財政政策。對於建設本身是否可能會帶來蚊子館的疑慮,徐國勇也表示,後續個案計畫審議,將遵循一般建設計畫的程序進行,個案也皆會作詳細效益評估。

針對民眾參與不足的問題,徐國勇說,預計在預算通過之後,就會由各負責部會下鄉說明。在項目增減方面,目前只有城鄉建設的項目尚未定案,各縣市政府可以提案、採取競爭型計畫。至於其他項目如軌道等,項目都已經決定、無法再增加了 ··· 閱讀更多
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時事焦點‧8800億拚選舉 前瞻計畫六大缺失總體檢

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2017/4月 第831期