迷走的台灣農業

每年砸百億補助,農業所得比率成長緩慢

一顆鳳梨換不到一顆水餃、一箱高麗菜只值一個便當……,撰文.鄭閔聲 研究員.紀茗仁先拋開頭痛醫頭式的短線補貼思惟,有關農產品產銷失衡、農民血本無歸的新聞,每年總是反覆上演。台灣的農業政策,也長期糾結在救價、收購、促銷的任務之中,漸漸迷失了長期發展方向。才能讓農業成為另一個「賺得了錢」、「打得了國際賽」的產業。
三月下旬的雲林麥寮還吹著北風,但日間氣溫已突破二十五度。天候漸暖,意味著結球萵苣(美生菜)產季接近尾聲,以美生菜為主力、種植面積近四百公頃的麥寮果菜生產合作社,正加緊進行最後一波採收作業。

麥寮果菜生產合作社理事主席郭進展騎著機車,熟練地在田間小路穿梭,領著記者從採收農地返回集貨廠。一輛載滿鮮採美生菜的貨車正好緩緩駛近,停在紅色鐵皮廠房前,搬運工人一擁而上,快速將菜籃移往木製棧板,再由堆高機分批運進廠內。

緊跟著剛摘下的美生菜輸送路徑,郭進展一步步介紹斥資四千萬元打造的冷藏供應鏈:「這是真空預冷機,三十分鐘就能把蔬菜中心溫度降到四度,預冷後移到暫存區︙︙,要出貨就從專用碼頭,堆高機直接上冷藏貨櫃,蔬菜一秒都不會暴露在室溫下。」
「這些設備都是被日本客戶逼著做的。反正客人要什麼,我們就想辦法配合,生意才做得久。」走出工廠,郭進展低頭擦拭因溫差起霧的眼鏡,再舉起手隨意比畫:「如果是過年前,你現在看到的(土地)都在種生菜,契作價格每公頃大約二十五萬元。就是因為訂單穩定,我們才能投資設備,也讓更多農民一起賺錢。」

「每年二十五萬元?」記者問。

「每期二十五萬元。」郭進展解釋,以美生菜從栽種到收成需要兩個月為單位,雙方每年最多契作兩期、四個月;非生產季節,兩百多戶契作農民可自由運用土地。靠著持續更新的生產管理設備,合作社能依客戶需求調節生產期程,產季期間每天固定出貨八十到一百二十公噸,一半外銷日、韓等地,另一半賣給國內超商、量販、速食業者。

「雖然是種菜,我們是用現代化、工業化的思惟經營。」郭進展說。

離開現代化的美生菜工廠,往東二十公里,走進全國最大的產地蔬果交易中心:西螺果菜市場,瞬間彷彿穿越時空,回到上個世紀。
所得偏低,弱勢產業農家農業所得不到25萬 日子怎麼過?

占地約四公頃的交易場裡,沒有空調系統,只能靠電扇使勁攪動鋼鐵建物裡窒悶的空氣。成箱的新鮮蔬果,就堆放在塑膠棧板或地面上販售;成交後直接被半開放式的卡車或拖板車運走,全程「常溫」處理。

交易場後方,有塊讓農民直接銷售作物的「生產者專區」。在這裡,連裝箱步驟都省了,蔬菜只用塑膠繩捆起,有時墊塊厚紙板就攤在潮溼的地上,靜靜等候買家上門。

「我帶外國人來參觀過好幾次,他們都不敢相信台灣這麼落後。」曾獲頒神農獎的西螺在地菜農廖瑞生,邊走邊搖頭:「政府如果真的關心農業,為什麼不能蓋一座好一點的交易市場?」

截然不同的兩個場景,都是台灣農業的真確樣貌。問題是,哪一個更貼近現實?

讓數字說話。

根據行政院主計總處統計,二○一七年台灣農家平均年所得約一○五萬元,其中農業所得僅占總所得二二.五%、大約二十三萬六千元,金額甚至不及麥寮美生菜契作農民每公頃兩個月收入。

同樣由主計總處公布的家庭收支調查,一七年農家每戶可支配所得約八十七萬三千元,非農家則超過一○三萬元,農家可支配所得只有非農家的八四.七%。而且,自一九七六年開始統計這項數據以來,農家可支配所得從未達到非農家的九成水準。

數字也顯示,政府並非無動於衷。

根據農委會調查,一七年台灣農牧人口,較○七年減少十四%;但這十年間,政府編列的農業預算,成長了五七.五%。換算下來,政府一七年平均分配給每位農民的預算,比○七年水準增加了八三%。可惜的是,同一時間農家所得與農業所得的成長幅度,都不及這項數字。就整體收入而言,台灣農民比其他行業從業者弱勢,是殘酷的事實。
▲台北果菜批發市場每天的到貨量多寡,牽動著全台灣蔬果交易的價格。

正因如此,歷任政府都將「照顧農民」列為重要施政目標,例如:蔡英文在競選總統期間,就誓言要讓農業變成「可以發展、賺錢、養活自己、養活下一代的產業」。

產銷失衡,天怒人怨補助農民、首長拚外銷 就夠了嗎?

想讓農民賺錢、養活自己與下一代的最直接方式,就是讓農產品能賣個好價錢。

光是過去一年,就曾看見蔡英文因香蕉、鳳梨價格崩盤,質疑農委會「沒做好自己的工作」;當時的農委會主委林聰賢則公開宣示,明年如果再發生產銷失衡,他將邀副主委一起「切腹」。高雄市長韓國瑜就任後,多次出訪,重點都是幫高雄農漁產品搶訂單;現任農委會主委陳吉仲近期也大秀出口成績,證明政府真的能幫助農民賺錢。
然而,政府出手穩住農產品的價格、首長扮演外銷代言人,並不是這幾年才發明的新鮮事。如果這些作法真能幫得上忙,農民理當早已擺脫悲情,而非年年面臨產銷失衡、血本無歸的宿命輪迴。

午夜時分的台北第一果菜批發市場,堆滿來自全國各地、等待被拍賣的蔬果,台北農產運銷公司市場管理員江榮生,拍拍裝著青江菜的紙箱說:「『產銷失衡』聽起來好像很複雜,但對我們來說只是很簡單一句話:『貨來得太多、多過市場需要,那不管菜漂不漂亮,價格一定不好。』」

江榮生說了個故事:「宜蘭三星蔥每天平均拍賣量在三百件(每件二十公斤)上下,上周日只到貨二二九件,每公斤平均價飆到九十七元。沒想到休市後的周二,一口氣來了三九六件,價格立刻『砰』,跌到連六十五元都沒有。後來我打電話問三星農會為什麼送這麼多,不知道會跌嗎?他回答:『當然知道。但農民看到好價格就想衝,把冷藏的貨也全都送去賣,有什麼辦法?』」

「 本周三, 高麗菜來了一萬一千件,價格不好;隔天就只來八千八百件,價格就又上來了。這就是市場機制。」他舉了另一個例子。
由此可見,「產銷失衡」其實就是「供過於求」,導致農產品無法以農民預期的價格賣給消費者;但農產品產量受天候因素影響而起伏的特性,又讓價格比一般商品更容易劇烈波動。因此,由政府首長扮演救火隊角色,在產品滯銷時,帶頭拚外銷訂單、提供農民補助的作法,看來再合理不過。

賺錢進口袋,賠錢要補助無條件補貼 只會扼殺農業技術進步

但看在專家眼裡,事情並不是這麼簡單。

「農委會和地方首長,過去就一直在接外銷訂單,為什麼現在還要不斷找新的通路?不斷開發新的通路、台灣農產品外銷數字又沒有明顯成長,就表示過去的通路沒有好好長期經營。」逢甲大學國際經營與貿易學系教授楊明憲批評,「找短期通路,等於是農產品太多了,才急著找買家,只能暫時緩解滯銷壓力,不是長久之計。正確作法是開發長期買家,按客戶需求穩定供貨。」

《水果政治學》作者焦鈞也分析,無論出口或內銷,農產品貿易的內涵無異於工商業,同樣是在「互蒙其利」的基礎上從事交易。理想狀態下,是農民先找到能在交易中獲利的買家,讓接單與生產如麥寮果菜生產合作社,形成良性循環;照這個邏輯,首長出國拚農業沒有錯,但不考慮品質與供貨能力的一次性訂單,不是產銷失衡的有效解方。

除了尋找外銷通路,政府面對產銷失衡時的政策工具,還包括提前收購儲存可能過剩的農產品,等需求提高再分批釋出;以補助鼓勵食品加工業者購買;發動政府機關與民間企業團體認購,以及最後的手段「去商品化」:在產地協助農民銷毀產品並提供補助,減少流入市場商品,穩住價格。

這些「救價」手段,是由農業發展基金下的「產銷調節緊急處理計畫」預算支應,每年投入金額因天候與市場狀況不同而有所差異,一八年約花費一. 四三億元,一九年則編列一.五八億元經費。
這筆經費相對於破千億的農業預算,並不起眼,但看在專業農民眼裡,卻是阻擋農業進步的元凶。

「農業也是產業,農民要有承擔風險的氣魄,不能只想『搏』穩贏的,賺錢放進口袋,賠錢就向政府要補助。」廖瑞生直言,農產品能賣得掉、賣出穩定價錢的必要條件是「消費者需要」;如果農民種出市場不需要的作物,政府還加以收購補貼,等於是扭曲市場機制,「如果農民可以隨便種,反正賠錢再找政府補助,這樣農民有什麼誘因改善技術、了解市場?」

廖瑞生認為,政府只要做到揭露資訊、監督有無不當獲利、協助農民連結消費者,就不必過度干預市場價格,「不要為了選票妥協」。

政府在價格崩盤時,無條件提供補貼,不僅無法根治「產銷失衡」,還可能變相鼓勵農民以投機心理,搶種特定作物。
供過於求,保價收購公糧每年爆量 政府無奈一再救價

以去年「產銷失衡」的香蕉為例,○八年全國收穫量僅二十萬公噸,去年卻創下歷史新高近三十六萬公噸,國內外市場無法消化十年間暴增的八成產量,價格自然崩盤。去年價格同樣低落的高麗菜,狀況也很類似,○九年全年在北農的交易量不到五萬七千公噸,一八年卻高達約八萬五千公噸,成長幅度接近五成。

不願具名的農委會官員分析,高麗菜與香蕉產量大幅攀升,是因為過去幾年價格不錯,讓部分農民認為「跟著種會賺錢」;但也有另一部分人,是看準「賭到高價大賺,崩盤政府會救」,明知已生產過剩,還是照種不誤。這場賭局,沒有人是贏家。

「去年總統問下一個(產銷失衡的產品)是什麼?大家說火龍果,我們盡全力去救,價格也穩住了,結果今年種得又比去年還多。」對於一再搶救農產品價格,陳吉仲也是滿肚子無奈。

「無效的一次性補助,是對農業最大的傷害。」焦鈞強調,輔導、補助農業是全球常態,但重點是補助用途是否正確。

要談政府對農業的無效補助,不能漏掉已經有四十五年歷史、每年花費超過百億的「稻穀保價收購」制度。
為了「穩定糧價,推廣米食,擴大米食消費,建立糧食均衡產銷體系」,政府每年編列預算,以保證價格向農民收購稻穀,每公頃收購上限為十四萬四千元。收來的稻穀,存放在公營糧倉或付費委託民間業者管理,平時以優惠價格供應國軍與學校營養午餐使用,並視情況外銷;一旦米價波動,還能釋出公糧穩定價格。

然而,隨著台灣人飲食習慣改變,對稻米的需求逐年下降,公糧收購也出現嚴重的「產銷失衡」。

過去八年,政府實際收購的稻穀都遠高於預期;賣出的稻米量不僅未達標,且售價遠低於成本。以一八年來說,政府原本預計花一百二十三億元,收購公糧十九.九萬公噸,到頭來卻付了一百五十二億元,收購五十三.七萬公噸;期待售出四十三萬公噸,能創造五十九億元收入,最後只賣掉三十六萬公噸,僅獲四十六億元收入。

對於預期交易量評估與實際情況出現嚴重落差,農委會的解釋是:「一八年稻作豐產,農民繳交公糧意願提高,致公糧稻穀收購量增加︙︙,國內市場稻米供應充裕,公糧標售量較預計減少。」簡單來講,就是市場上不需要這麼多稻米,政府只好出面買單。

年花百億,效益不彰與其補助作物 不如改善基礎設施

糧倉再大,儲存空間終究有限,不堪長期「出不敷入」,許多存放過期的公糧,甚至只能被當成飼料米出清。

「水稻產業太成熟了,只要在家打一通電話,就有專人來插秧、施肥、噴藥,收成不是問題。但有收成,不代表品質好。」專業稻農陳士賢直言,無期限、無具體目標的保價收購,只會讓農民產生依賴心理:「如果種出來的稻米品質只能繳公糧,而且還賣不掉,不只耗國家資源,對農地也是一種浪費。」

「稻穀保價收購的用意,是在全球能源危機下,維持國內安全存糧和糧食價格穩定;但過了四十多年後,時空環境已經完全不同。糧食自給率很重要,只是我們要不要付出這麼多代價?政策要不要這麼傾向稻米產業?」楊明憲指出,韓國在○五年廢止類似保價收購的「政府秋穀購買制」,轉為對稻農實施直接給付,讓稻米價格與市場機制接軌,值得台灣參考。

「如果政府每年無論如何都要花一百億元補助,與其補助產品,不如拿來改善產業結構和基礎設施。」焦鈞建議。

那麼,農業需要的基礎建設是什麼?楊明憲認為,除了讓農民學習從需求面思考外,當務之急是以政府資金,興建區域冷鏈中心、物流中心等基地,提供小農運用,全面提升產能與品質。

產能受限,嚴重缺工政府須整合產能 幫小農打團體戰

楊明憲的觀點,與專做鳳梨出口的屏東綠地生產合作社理事主席郭智偉不謀而合。但是除了集貨處理設備、整合產能之外,郭智偉還希望獲得充足的勞動力支援。

適逢暖冬,屏東縣高樹鄉的金鑽鳳梨熟成得比往年都快。三月中,幾位戴著斗笠的資深農婦,在兩公頃大的農地裡彎著腰,逐一檢視包覆在紙製「鳳梨帽」下的果實,替每一顆轉為金黃色的鳳梨「脫帽」,讓工人分辨採收。

摘下的果實,由貨車運回綠地生產合作社的集貨廠。在這裡,有四名「鑑定專家」分辨外觀、顏色是否符合外銷標準,合格的就擺上通往包裝廠的輸送帶;不合格的,則放上裁切機斬去鳳梨頭,交由食品廠加工。所有輸送帶上的鳳梨,還要被一位拿著熱熔膠條的大嬸「鞭打」,若撞擊聲顯示水分含量過高,也只能落回被裁切加工的命運。

只有通過兩層考驗的「精英」,才能依重量分配到不同的包裝線,接受「包套」、「貼標籤」、「裝箱」等程序,最後送進冷藏庫,等待轉往中國、日本的貨櫃。

這條全台灣最先進的集貨包裝線,是為了增加產品良率的郭智偉,花了十多年一點一滴添購而成的,但他一點也不滿足,「以色列有一套最高級的水洗設備,水洗過程除了清潔、上蠟外,水分高的鳳梨還會沉進水裡,省下兩道人工判斷手續;挑選完後,也可以用影像鑑定鳳梨的酸度、甜度。只是一套要八千萬元。」他說。
郭智偉解釋,菲律賓生產的鳳梨、香蕉,近年能攻占國際市場,關鍵在以規模化生產壓低成本,並導入先進設備控制品質;反觀台灣雖有品質優勢,但農民受限產能,吃不下大型通路訂單。例如:今年暖冬,造成鳳梨提前熟成,農民面臨採收人力不足的困境,因此希望政府集合產能,並建置共同設施、提供充足人力,幫助農民打團體戰,「一對一,台灣農民絕對完勝東南亞;但現在是一打五、一打十,再怎麼厲害,都很辛苦。」他說。

「台灣都是小農,沒有政府的支撐,真的很難競爭。」回到麥寮美生菜村,郭進展坐在獎狀掛滿整面牆的會客室裡,悠悠地說,「我們的真空預冷機,可以替蔬菜延長七到十天的保存期。政府或許可以找出台灣其他有利基點的農產品,幫忙投資必要設備、找幾個客戶,等農民做起來了,再讓他們自立自強。」

「缺工問題不解決,台灣農業不會有競爭力。」廖瑞生指出,自己的葉菜溫室面積不到兩公頃,但採收時就很難找到合適勞動力,不得不雇用七、八十歲的老農協助,總是心驚膽戰。
談起缺工,郭進展也滿腹牢騷:「產季期間,我需要一百一十個固定人力。但我就算付每天八小時、兩千元的薪水,還是找不到人,有時單子都上門了,但擔心出不了貨,只能放棄。如果有更多人力,我們就可以找更多農民契作,讓大家一起賺錢。」

光憑台灣的內需市場規模,很難獨立支持農業,投入國際競爭是唯一選擇。而勇敢拋棄過時的補助政策,將資源轉往提升產品競爭力的基礎建設,才能進一步為台灣農產品創造穩定通路,讓農民不再悲情。

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2019/3月第1162期