管36萬公頃農地水路 公共資源私有化成話題

總統大選期間，一個「將水利會還給農民」的承諾，讓曾經的「英系大將」倒戈挺藍，也讓這個三年前改制的公務機關重新受到注目——水利會屬於誰？應為誰服務？

撰文／馬揚異

「該還你的要還你， 該照顧你的要照顧你， 對不對？這就是該做的事！」二○ 二三年十二月二十五日，國民黨總統候選人侯友宜出席全國水利會意見表達會，承諾他若當選，要將二○年改制為公務機關的「農田水利會」還給農民。全程台語致詞結束，台下爆出一陣陣掌聲。

會後，農業部農田水利署立即在官網發布上千字新聞稿回應，細數改制後三大變革，疾呼「不能走回頭路」。

究竟這個已走入歷史的單位在做什麼？為何又成選舉攻防話題？一切得先從組織背景開始談起。 農田水利會（下稱水利會），過去長期負責台灣各地農田的灌溉事業，管理全台約三十六．五萬公頃農地的灌溉排水系統。截至二○年改制前，全台灣十七個水利會掌管了國內總長達七萬公里的灌排圳路，小自溝渠裡的垃圾清理，大至灌區內各家戶的水資源分配，都是水利會的工作職掌。

從日治時期的「水利組合」延續而來，在台灣社會，水利會以「公法人」形式存在將近百年。農民繳納會費加入地方水利會，各地水利會的會長，則由會員投票直選產生。

儘管性質是地方自治組織，不過從一九九四年起，全國水利會的會費改由農委會全額補助，且水利會掌管的是公共水資源，具相當程度的公權力。因此，幾十年來，「將水利會公有化」的訴求不曾間斷。

不只如此，組織藏汙納垢，弊端叢生，更促使改革聲浪四起。由於水利會長期在地方凝聚人際網絡，缺乏政府監督，各地頻頻爆出買票賄選、收工程回扣等醜聞。一八年地方選舉，嘉南水利會員工就以一票一千元向六十五人行賄，替兩位市議員候選人買票；彰化水利會更有員工長期收賄，向多項工程包商收取十二％回扣。

各地弊案連環爆，就連監察院也多次發布調查報告，直指地方水利會維管權責不清、汙染改善效率過低等問題。然而，水利會作為自治團體，終究無法如公務機關一般受到監督。種種問題，讓改制呼聲愈來愈大。

終於，在一八到二○年間，立法院透過多次修法和立法，逐漸將水利會從「公法人」改制為「公務機關」。一八年《農田水利會組織通則》修法後，會長不再由地方直選，職員也視同公務員、受主管機關監督。二○年《農田水利法》通過，「水利會」正式走入歷史，被變更為農田水利署的十七個管理處，各地處長由官方派任。

然而，水利會收歸國有的進程中，反對意見也如影隨形。部分立委與水利會人士認為公有改制違反地方自治精神，且水利會資產有一部分來自私人捐助，改制之後政府恐有侵占之嫌。以國民黨立委費鴻泰為首的三十八位立委聲請釋憲，但二二年憲法法庭判決出爐，宣告「水利會改制」完全合憲。

本以為爭議就此落幕，未料，二四年總統大選，水利會竟又成為選舉話題。

場景回到侯友宜出席的水利會意見表達會，當天來自桃園、新竹、苗栗、南投、彰化、花蓮水利會的前任會長紛紛出席支持。曾任民進黨中常委、小英後援會會長的前桃園水利會會長黃金春，更高調倒戈挺侯，足見農民間仍有部分族群支持水利會私有化。

但改制後如何走回頭路？水利會真的能「還給農民」嗎？幾位跨黨派立委與環保團體給了否定答案。 舊制問題一》少數人把持 農民利益難確保

「農田水利會真的屬於農民嗎？沒那麼簡單！」過去積極推動水利會改制的台灣水資源保育聯盟理事長蔡志宏質疑，水利會名義上雖是由農民自行組織的自治團體，但過去僅由少數人把持，許多水利會轄區內的農民，實際上未受保障。

水利會改制，看似是以公權力收編農民資產、取代地方自治，但「台灣農村陣線」出身的民進黨立委蔡培慧也指出，許多當地的灌排建設是清朝以來的農民在當地逐年累積的，近幾十年來也有許多政府經費挹注，過去掌握水利利益的人，不應該因為個人利益而反對改制。

蔡志宏進一步舉例說明，先前工業與農業搶水問題頻傳，部分水利會經常為了賣水給工廠，刻意壓縮農業用水；有些工廠甚至會借用水利會渠道排放工業廢水，圖利少數人的同時，卻影響了許多農民的生計。

「以前的水利會比較像是會長交代做什麼，（職員）就一定做什麼，而不是直接聽農民的反映意見，現在改制後，機關反而可以更貼近農民的需求。」長期關注雲林農業與灌排建設、經常在第一線與農民接觸的民進黨立委劉建國，也以親身經歷說明改制後的好處。 舊制問題二》財務不透明 政府難監管

除了水利會利益與權力長期集中在少數人手中，時代力量立法委員陳椒華也強調，水是公共財，過去水利會的財務資訊不透明，導致政府難以監管。「很多工業用水是水利會在賣，但帳目都不公開，水利會拿這些錢去賄選、圖利個人，在當時是滿嚴重的問題，一些地方政治也被水利會操控。」

陳椒華觀察， 改制為公務機關後，農田水利署也確實逐步落實財務透明化，「我還是覺得公有化沒有什麼錯，如果要改回來，必須要檢討以前的問題是不是還存在，而不是草率地走回頭路。」

根據劉建國掌握的數據，改制之前，全國農田水利會弊案不斷，多達二五七人被法院判決有罪；改制至今，各地管理處還沒有人遭到地檢署起訴。「不敢說未來不會有，但至少目前還沒有人犯罪，可見農水署的改制，在防弊上有一定成效。」 舊制問題三》服務局限灌區 漏接逾半耕地

改制不只除弊還能興利。劉建國指出，水利會公有化帶來的一項重大突破，就是政府不再只將灌溉服務局限在灌區內，而是擴大到灌區外。

根據農業部統計，全台灣可耕作的農地有將近八十萬公頃，對照過去全國水利會灌溉的三十六．五萬公頃，可見有超過一半的耕地不在水利會管轄服務之內。過去二十多年來，政府透過農委會補助，為水利會灌區內的農民買單灌溉建設，卻漏接了一半以上耕地的農民。蔡培慧也直言：「這並不是一個均衡的農田水利發展。」

相較之下， 劉建國表示，自從二○年改制至今，全台農水署管理處增灌約五．六萬公頃，讓八萬多名農民免於缺水之苦，「這對灌區外的農民，絕對是一大福音。」他也不禁質疑，未來假設水利會回歸私有，這些灌區外的農民是否還能受到同樣的保障？

總結而言，蔡志宏認為，儘管目前公有化的執行狀況仍不完美，但至少讓政府與NGO（非政府組織）有管道監督各地的水利事業：「 過去我們就是狗吠火車，提出問題之後，議會也管不到，但現在政府管，至少還有輿論壓力。」

屬於全民的公共水資源，仍然需要更好的管理架構。改制之路不見得一路順遂，但比起恐使舊疾復發的回頭路，全民更需要的是持續修正與監督的改革大道。 閱讀完整內容