現有環評制度的科學和民主問題

文☉陳博志

作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長，為台灣經濟發展與國際金融專家。

環保議題老是在台灣引起很大的爭議和衝突，這是因為很多環保問題的影響人們有見仁見智的看法，當然難免有爭議，而爭議沒有好的機制解決，就會造成更大的衝突。另外環保有關的數據和資訊也很複雜，所謂專家常有不同的看法，人民則常不信任專家、政府和廠商所提供的資訊，所以爭議各方可能都自認為對方不對。這樣的情勢若沒有適當的民主決策機制，環保問題就會繼續常有無法用科學解決的爭議，不只撕裂人民間的感情，也使國家的建設和進步一再拖延。

台灣曾經長期輕視環保問題而造成嚴重的污染和破壞，其中也有不少廠商為私利而破壞環境，而官員也有涉及包庇和圖利的情況，或者有可為經濟而犧牲環境的心態。因此人民對政府和產業界信心不足，環保人士更成為正義的鬥士。環評制度如果運作良好，應可逐漸恢復政府的公信力和人民對環保的信心。但現行的環評制度卻又給環評委員過大的權力和責任，以致不只未能消彌爭議，反而造成許多建設計畫不當地拖延。

環評委員的「否決權」科學嗎？

現在的環評制度給環評委員否決建設計畫的權力。這樣做的一個可能原因是當初人民對政府的環保誠意沒有信心，所以政府要把權力交出來以讓人有信心。但這種的做法既不科學也不民主，現在也已證明沒有效率。

如果建設計畫的環保問題是個很單純的科學問題，例如是由某項指標是否超過某個數值來決定該不該建設，而環評委員能科學地評估出這項指標，則讓環評委員據此否決建設計畫是恰當的。但實際上建設計畫的環評並不是要做這種事。各種單獨的污染指標都依法訂有上限，任何建設計畫超過此上限，不待環評委員否決即已不該做；已通過環評並完成之計畫，若超過上限也會受罰甚至要停業。所以現在環評委員所做的並不是這種完全科學的分析。

環境影響評估所討論的，其實是很多項單獨來看可能不違反規定的因素或指標，其中有些因素更無法科學地量化。環評委員的決定是依對這些因素或指標的綜合評斷而做。於是這些因素的相對重要性及綜合判斷的及格標準便會見仁見智，而難以做單純科學或客觀的決定。換言之，環評委員會的決定包含了委員們的主觀判斷，而不是純粹科學的判斷。

而任何建設幾乎難免對某方面的環境造成傷害，所以就國家的立場，一項建設若嚴重破壞環保當然不該做，但若對環保雖有一點傷害卻在其他方面有很大的利益，便該權衡利弊的大小再做決定。可是環評委員會卻未被授權也不見得有能力去評估經濟發展和國家安全等等很多方面的影響，因此委員會只能就環評相關的因素來做決定，而不是就整體國家利益來做決定。所以其決定即使完全科學，也不一定符合國家或全體國民的利益。換言之，除非環境方面的問題甚為嚴重，否則並不宜讓環評委員擁有對建設計畫的否決權。

「環評會制度」和民主無關

最近有行政首長在環評會之前公開表示該項建設之重要性，結果有人批評這是干預環評會，是違反民主。但由前述說明可理解，由於目前環評會具有否決權，因此讓他們了解更多環保之外該考慮的因素應可讓他們做更合理的決定。不合理的並非提供環保委員更多非環保的資訊，而是現行制度要他們好像只根據環保的資訊做出應該還要考慮其他因素的決策。

而環評會雖有投票過程，但它絕非真正民主。環評委員不是由人民或民意機關投票選出來的，因此並不能代表民意。他們也是見得是專業權威。他們也常有不少人缺席。因此現行環評會的制度和民主並不相關。環評會其實更像是官員為了推卸責任而設的機制，因為本來該負責決策及其責任的官員，現在可以輕鬆地不負任何責任（陳博志，〈環評委員怎變成藍波？〉2007 年4 月15日，《經濟日報》社論）。

但環評委員只是拿微薄出席費來的專家，為何又要替官員和政府承擔那麼大的責任甚至社會的責備？於是有些委員為了嚴謹或避免被指責而提出超高標甚至法律未規定的要求，或者一再找出新問題而要求補件。審查程序因此可能拖很久，開發建設案因而失去時機。這是多年來投資者對環評的重要不滿。

甚麼才是既科學又民主的制度？

由此看來，環評的這些問題並不是環評委員或官員不好，而是制度不對所造成。我們應改採真正民主科學的制度，才能更有效率地做合理的決策。一種可能的制度是把環評委員的主要權責放在科學方面。如果科學研究發現開發案違反現行法令的某些禁止規定，則環評會可以否決該開發案。既使各項目並不違反禁止的規定，環評委員仍可提出各種疑慮和警告而要求改善，但這情況是否准予開發建設則宜由政府主管機關負責。

政府宜對環評委員的意見提出充分的解釋或解決辦法再綜合考量各種利弊而做決策，並對決策負責。人民對某些決策有不同意見，則可透過民意機關和公投等等民主制度來尋求改變決策。這才是民主科學而有效率的做法。

民主不能拿來否定科學，但國家決策對很多人及很多方面都會造成不同的影響，不同人民因而也會有不同的選擇和偏好。例如有人希望低電價，但有人希望不必活在核災的風險下。因為這種差異，科學通常並不能找出唯一或最好的選擇。依民主之精神，最後的選擇應該由人民或其代表來做。

1985 年政府想興建核四時，支持興建的經濟部長趙耀東說這是一個專家政治時代，大家應尊重專家的意見。當時我即反駁指出，各種事情都有很多目的，專家並不能代替人民決定各種目的的重要性，而專家們的意見也常不一致且不見得正確，所以決策應該先讓專家們提出不同意見而相互質疑，再由人民依民主程序來選定最後方案，而不是先選定專家再由專家替人民決定（陳博志，〈專家政治的限度〉，《自立晚報》，1985年4 月13 日）。如今一些政黨和政治人物已先後主張用公投解決核電爭議，沒想到三十多年後我們的環評制度卻還是陷在同樣高估科學專業能力的問題之中。

國家決策和運行是否順暢而正確，和相關制度的設計有極大的關聯。台灣有很多制度設計不良，或者讓決策及執行受到障礙，或者甚至偏離原來的目標。例如台大校長遴選案爭論的根本其實是在於目前的遴選制度並不符合真正的大學自治（陳博志，〈大學自治，但誰是「自己」〉，《看》雜誌，190 期，2018 年6 月），反而可能使大學被少數人把持，因此正確的做法應該要檢討改革現行不恰當的制度，而不是只求拖延和妥協。環評制度的爭議更久，我們也該盡快改善制度，而不是只做政治性的相互批評…閱讀完整內容 ▲經濟發展與環境保護的爭議與衝突，在台灣屢見不鮮。周博晨攝影