發了24年，每人生不到一胎

地方政府生育津貼補助不斷上調，去年生育率卻創十年新低。大家心知肚明，這個政策無助生育，只淪為遷戶口比賽，但為了選票，不但不能砍，還要繼續加碼。

文—林倖妃　攝影—謝佩穎

台灣生育率節節滑落，各縣市無不卯足全勁，擴大生育津貼幅度，九月即接連傳出台南宣布從六千元增加到一萬元、台中市從一萬漲到兩萬元。

今年議會開議，台南和台中相繼有議員提出提高生育津貼以鼓勵生育，市府也從善如流。然而台南市長黃偉哲卻直言，生育津貼已經證明不是有效刺激生育的政策工具，只會增加縣市間遷戶口比賽，不但紊亂戶籍制度，也造成施政困擾。

「你看生育津貼發放這麼久，生育率有提升嗎？」黃偉哲反問《天下》記者。

發放生育津貼有促進生育的效果嗎？如果以黃偉哲所說，效果微乎其微，各縣市為何還要拚命加碼？

去年生育率創十年新低

台灣去年的總生育率僅有○．九九，也就是每一個育齡婦女所生小孩不到一人，為有史以來第二低，最低出現在二○一○年的○．八九五，距離維持穩定人口結構的替代生育水準．一人，愈來愈遠。（見表）

若以人數來看，出生數更在○一年到二○ 年的二十年間，從二十六萬人降到十六．五萬人，台灣也正式邁向「生不如死」的時代。明年虎年，生育率預計還會繼續崩跌。

但嬰兒愈生愈少，生育津貼卻愈發愈多。地方政府發放生育津貼從一九九七年開始，至今全國二十二縣市僅有屏東縣落實排富，針對中低收入戶才發放；桃園市、彰化縣和澎湖縣最優惠，第一胎都給予生育津貼三萬元，其他為六千到兩萬元不等。

中獎百萬，年輕人才願意生

連鄉鎮也爭相發放生育獎勵金，例如苗栗縣大湖鄉最高給五萬元。審計部曾在一六年點名屏東，指其三十三鄉鎮中十五鄉鎮有生育津貼發放辦法，其中里港鄉一胎給兩萬元，第四胎大方送十萬，但屏東的嬰兒出生率卻在全國倒數三名內。

從結果論來看，生育津貼並未產生實質效果，學界研究也得到相同結論。

陽明交通大學衛生福利研究所教授李玉春，指導學生所做的研究，控制夫妻教育程度、收入、年齡和所居住地都市化程度等因素後，以現金補助方式提升民眾生育意願並無顯著效果。

到底要多少額外收入才讓人有動機生小孩？

政治大學財政系教授羅光達等人曾就現金補助對生育影響進行研究，以中獎為例，一個人要中多少獎額才有動機？答案是超過一百萬元對收入較低和年輕族群，可能提高三個百分點，對於年過三十五歲者則無效用。

若有足夠高的中獎額度確實可能拉高生育率，所謂「足夠高」是多少？研究結論是至少五百萬元。政大台灣研究中心主任連賢明說，縣市長若希望用生育津貼吸引年輕選票，不確定有沒有效，「若是要刺激生育率，鐵定沒有效。」

沒有效的生育津貼政策，不但排擠預算，也造成「搶媽媽大賽」。台南市民政局估算，台南市從縣市合併後發放生育津貼，每年編列預算約一．二至一．三億元，累計十年約十三．七億元，明年要再增加將近兩千萬元。

台中市雖然是由家長選擇請領生育津貼或是到宅坐月子服務，但約八到九成都領津貼，歷年所編經費每年約二．五億元，明年預算擴編到三．八億元。

沒人敢砍，淪為遷戶口大賽

縣市爭相調高生育津貼，造成一窩蜂現象。「要年輕人多生小孩很困難，地方政府多給錢的結果就是搶媽媽，讓懷孕的婦女爭相遷戶口領現金，」連賢明說。

彰化從一五年推行每胎三萬元的生育補助，總生育率瞬間從一．二一提高到一．三五，隔年持續竄升到一．四三。

但彰化審計室的報告卻指出，領取生育補助後遷戶籍到台中市的人，佔同期間彰化縣出生人數的一○．四%，而過去五年單是發放生育津貼就超過二十億元，顯示白花花的鈔票花了，雖然帳面上搶到了人，卻留不住。

既然實證經驗在在顯示，生育津貼是無效政策，為何還要繼續加碼？

「這已經是每次議會開議就有議員講的陳腔濫調，」台中市議員江肇國說，生育津貼與其說要促進生育率，不如說是政府給新手父母的祝福和賀禮，但更重要的是幼托環境改善、給予雙薪家庭支持和落實社會安全網，「地方政府常常挑最簡單的做。」

一位地方長期觀察者直言，面對明年縣市長和議員選舉，此時提高生育津貼難免引來政策綁樁的非議，不過反過來說，生育津貼雖然是非法定支出，藍綠議員都不敢擋。

「如果是在選舉期間，被拿來操作很可怕。對手會宣傳哪個議員擋預算，和年輕人為敵，這種給福利的預算不會有人敢砍，」他指出。

地方首長和議員迷信給福利、要政績，相互綁架的結果就是造成非法定福利預算年年攀高。台中即遭審計部點名，社福支出超過中央規定一致性標準多達三十五億元，為超標最多的縣市，二十二縣市總計超出三七三．八億元。 擁有耶魯和哈佛公共衛生雙碩士學位，台南市長黃偉哲雖同意提高生育津貼額度，卻將話說得直白，台南市每年要花將近兩億台幣支出生育津貼，他覺得有點可惜。

新生兒死亡、支持系統更重要

當前更需要正視的問題是，台灣新生兒死亡率比其他各國高，資源用在降低新生兒死亡率，比發放生育津貼更值得，「最好方式是由中央處理，由中央定調生育津貼有沒有用，」黃偉哲說。

因為雖然中央有政策，地方仍是各吹各的調。行政院在一八年核定我國少子女化對策計劃，以四年時間約兩千五百億元，推動包含零至五歲全面照顧、友善家庭的就業職場對策、兒童健康權益與保護、友善生養的相關配套措施。

「很多歐洲國家都發現，直接發放現金，對提升生育率的效果最差，何況是一次性的生育獎勵金，」托育政策催生聯盟發言人黃喬鈴認為，養育小孩需要長時間教養和投資，最重要的還是小孩出生後的托育和照顧，一次性給付，不如給雙薪家庭完整的支持系統。

錢要用在刀口上，雖然人人會說，但在選票最大的前提下，誰能守得住底線？生育津貼既然是無效政策，為政者該思考的或許是端出更好的選擇，而不是濫用政策手段，卻無視背後政策目的是否達成。

出生率下滑，各縣市生育津貼愈發愈多，嬰兒卻愈生愈少。其他國家的經驗也證實這是無效政策。

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