朝野有共識 首次修憲複決卻未能過關

我國首次修憲複決案，在有效同意票僅二九％之下，宣告失敗，反映公民審議機制不健全、修憲門檻過高的問題。十八歲公民權的下一步，應該怎麼走？

撰文‧陳子萱

十一月二十六日投票日傍晚，中正紀念堂前的空地架著「十八公民成年日」的活動舞台。台前冷冷清清，二十幾張年輕面孔，乾瞪著大螢幕上的十八歲公民權修憲複決案開票結果，沒有其他候選人競選總部前的激情洶湧。

直到晚上八點左右，有效同意票僅占選舉人數的二九％，複決案宣告失敗。

嘉義高工二年級學生黃韺綺，講完話走下台後，還是忍不住哭了，「 如果當初多站一些路口、多發一些面紙，是不是結果就會不一樣？」結局雖是意料之內，但對一路以來辛苦倡議的她仍是打擊。台灣學生聯合會祕書長黃亭偉說，複決案失敗，凸顯台灣公民社會對於民主的想像愈來愈限縮。 缺乏辯論 民眾未了解複決意義

根據中央選舉委員會統計，此次修憲複決投票率為五八％，同意票約五六四萬、不同意票為五○一萬，距離九六二萬票的過半同意門檻相距甚遠。而在所有投票者裡，有五二％民眾支持十八歲公民權，四七％反對。

「看到這個數據，一方面是有點預期內，但不知道會這麼慘。」內政部、教育部前部長，現為台灣大學法律系講座教授的葉俊榮說，選前各界都預料修憲門檻是最大難關，但沒想到竟衝出這麼多的不同意票。他坦言，「反對票高達五○一萬，是很嚴重的。」台灣民眾黨立委張其祿也直言，對高比率的反對票感到詫異。

各方認為， 在有「朝野共識」的大前提下，十八歲公民權的反對票數卻逼近同意票，首先，凸顯此案缺乏充分辯論，民眾無法了解此次複決的重大意義何在。

「不是有爭議才來辯論。」葉俊榮認為，即使立法院朝野達成共識、發表會沒有反方，「但只要是憲法上的公投，提出前後都應該要有一套公民溝通的過程。」尤其複決不像一般公投，依據《公民投票法》有針對辯論規範基本要求， 葉俊榮指出，「現在只要求公告六個月，而沒有一個法律去要求修憲複決的程序該怎麼進行。」他認為，立法院應針對複決程序，不論是訂定新法或增修既有《公投法》，來健全修憲複決的公民討論機制，實踐公民憲政主義的精神。

與過去七次修憲相較，葉俊榮指出，這次公民權修憲複決具有三個「首次」。首次以人民投票來決定修憲，而不透過國民大會；首次聚焦在純粹的人民權利、人權價值，而非政府組織、選舉制度等政治改革；首次與選舉合併進行。

葉俊榮認為，這次確實未見政府、政黨使出全力，尤其沒有從「三個首次」的條件來看待修憲案，進而影響議題的推動力道。葉俊榮觀察，此次複決一方面附屬於地方選舉，各黨主力在選戰，議題缺乏關注度；另一方面，近年公投亂象、乃至公投效力等爭議深植人心，民眾被公投的負面印象所制約，而誤解了公投與複決的差異。

整體來看， 政府、政黨、人民仍然套用選舉和公投的思惟來面對修憲複決案，但各黨不應只做到讓議題有「存在感」，葉俊榮說：「也要讓公民從『憲法高度』去了解它的內涵。」
門檻過高 修憲成不可能的任務

複決案未過，還反映修憲門檻過高的根本問題。「連（立院朝野）共識度這麼高的修憲案都沒有辦法通過，那其他提案恐怕也是悲觀的。」時代力量立委邱顯智表示，此次修憲複決的挫敗，不完全是議題本身的問題，亦有超高修憲門檻的阻礙。

台灣大學法律系教授林明昕則直言，二○○五年為修憲設下極高的全民複決門檻， 是不負責任的，「基本上就是希望不要再動憲法，⋯⋯但他們（指當年的任務型國民大會代表）沒有想到時代改變很快。」事實上，紐西蘭最高法院就裁定，十八歲才能投票已違背該國「權利法案」精神，日前紐西蘭總理已表示，政府將草擬將投票年齡下降至十六歲的新法。

邱顯智認為，憲法本來就應隨時代演進，以反映社會現實，除了十八歲公民權之外，包括選舉制度的改革，乃至難民權、環境權、原住民權等新興權利，都應寫入憲法。但由於超高修憲門檻，憲法成為鐵板一塊，「最後憲法就會被當作笑話，不會有人把憲法當作一回事。」他說：「這對法秩序是很大的傷害。」

針對修憲門檻過高，不少學界與立委都認為，從釋憲先例來看，未來應該要朝「憲法違憲」的方向聲請憲法訴訟。大法官曾在釋字第四九九號表明，修憲若違反保障人民權利等憲法原則，則不具正當性。林明昕指出，《憲法增修條文》訂下過高的修憲門檻，就是限制人民權利的行使，有違憲之虞。邱顯智、張其祿也都認為，比照釋字第四九九號，應要有機會讓憲法法庭作出解釋，宣告過高的修憲門檻是違憲的，如此便有機會解套。 解釋、修法 為可能解套路徑

十八歲公民權修憲案失敗後，有志推動改革者下一步會怎麼走？除了民間團體考慮的憲法訴訟一途，直接下修《公職人員選舉罷免法》年齡， 或者再提一次修憲案，都是可能路徑。

林明昕指出，針對《憲法》第一三○條選舉與被選舉權的年齡規範，應視之為「保障」而非「限制」，也就是保障「至少」到了二十歲就要有選舉權、「至少」二十三歲有被選舉權。林明昕解釋，「它應該要是最低門檻，就是二十歲一定要能夠投票，所以法律設計十八歲、十七歲、十六歲是可以的。」換言之，《憲法》並沒有說二十歲以下不可行，因而應該理解為積極的權益保障，而非消極的負面禁止。

邱顯智認為，立法院可以直接將《選罷法》的選舉、被選舉年齡改為十八歲，尤其朝野對十八歲公民權都有共識，修法理應可三讀通過。而且，行政機關也有能力推進，林明昕建議，中選會可以提出法律修正案，讓立法院三讀議決後公布施行，「不用修憲，而是透過解釋來與時俱進，也是一種方式。」

但從複決結果來看，目前各黨普遍認為，短期內走「修法」一途或有「缺乏民意正當性」的疑慮，因此目前較傾向的解方是「重提修憲案」。張其祿指出，在本屆設有修憲委員會的情況下，立法院可以再提一次修憲案，並有機會配合二○二四大選再次舉行複決。立法院國民黨團總召曾銘宗也表示，會考慮再次提出修憲案。而民進黨立委、修憲委員會召委鍾佳濱則將針對此次十八歲公民權修憲案舉行公聽會，和各界討論後續可行的制度方向。

不論是修憲門檻、公民權入憲，憲法改革大權仍落在立法院，「修憲本來就不一定會成功，但不成功不代表就該立即放棄。」葉俊榮說，針對十八歲公民權，「 朝野應再一次提出修憲案。」但他也強調，研擬重提修憲的同時，包括調整修憲門檻、透過修法或訂定新法以健全複決程序等工作，立法院應並行努力，「 這條路還是要修好，不能停在路中間。」 國民大會
中華民國已停止運作之最高權力機關。2005年第７次修憲，任務型國民大會代表取消國民大會的修憲權，並以公民複決取代之。

釋字第499 號
1999年第５次修憲，國民大會採無記名投票通過《憲法增修條文》，以延長國代任期。此舉引發當時立委不滿，進而聲請釋憲。2000年，大法官宣告第５次修憲的《憲法增修條文》違憲，指出一旦修憲條文牴觸「保障人民權利」等憲法原則，就不具實質正當性。 閱讀完整內容