口述‧張榮豐 整理‧賴若函
陳水扁的新十大建設、馬英九的愛台十二建設，都以舉債編列特別預算來推動，而備受批評；蔡英文的前瞻基礎建設，不但總經費遠超過扁、馬，更被質疑未經嚴謹的規畫，只為實踐她和地方首長的競選政見。
曾擔任李登輝前總統政策幕僚的前國安會副祕書長、目前為中華經濟研究院研究員的張榮豐對此深表憂慮，並提出諍言。以下為其口述內容：
蔡英文政府在政府舉債沉重的關口上，編列高達八千億到一兆元的「前瞻基礎建設」特別預算拚經濟，實有必要接受嚴格的檢驗。
編列「 特別預算」 搞公共建設拚經濟，已是這十多年來，政府一再重複的行為；剛開始還用一般預算、加上部分特別預算來推動，但到後面幾乎全都舉債。
拚經濟不該只是喊口號
學者治國，缺乏扎實政策研究
編列特別預算， 目的通常在規避《公債法》中每年度舉債上限不得超過總預算及特別預算歲出總額一五％的限制。根據《預算法》規定，行政院遇戰爭、災變、經濟重大變故或重大政事時，才可提出特別預算，問題是大部分建設根本不「緊急」，編列特別預算很難自圓其說。
如果分析扁、馬政府二○○四年到一一年間擴大公共建設的特別預算，可以發現每年預算科目的排名，其序列相關係數在○．七五至○．九六間（編按：統計學中高於○．七者為高度相關），而且都是交通建設編列最多預算。政府解釋是建設有其延續性，果真如此就應編列一般預算，而非特別預算。特別預算是要反映當下社會的特別需要，各年項目相關性高，表示未充分考慮社會變遷，所以項目都差不多，也反映「口號綁項目」的結果。
這次前瞻基礎建設也以軌道建設為大宗，粗估預算達四千多億元，等於占掉五成左右，且大部分都是各縣市的鐵路地下化、高架化，說穿了背後跟土地利益有關，這顯然與鼓勵產業發展目的相違背。
有學者研究過去幾次政府公共建設對GDP的貢獻，大部分都是統計檢定不顯著，甚至是負面的；道理很簡單，因為公共建設舉債金額大，所以排擠了部分民間投資。而且乘數效果也無法照搬書本公式，例如：馬政府編列八五七億元特別預算發消費券，結果六○％至七○％都是用在原先要購買的消費品，效果不佳。
這十多年來，政府花了一兆多元投入公共建設「拚經濟」，不只績效不彰，還留下一百多個「蚊子館」，以及五十多個正在長大的「孑孓館 」。
台灣在規畫公共建設時，並未充分考慮公共工程的「陋習」，例如台灣公共工程標案中，高達九八％採最低標，一四年時，建築平均成本在全世界排名倒數第三低，橋樑平均壽命只有三十五．七年，遠低於歐美、日本的百年以上；台灣的漁港密度超過日本，每六．九公里就有一個漁港。
此外，完工期限延宕與預算追加已成常態。公共工程委員會○一年、○二年曾統計，一億元以上工程有四九．五％和五○． 四％ 工期延宕， 例如西濱快速、機場二期航廈、北二高等工期，都是原計畫的一到三倍，最近通車的機場捷運，規畫到完工更長達二十年。
我問過台北市長柯文哲，台北市在他上任前，扣除捷運工程，追加預算平均達一六％；中央政府負責的工程比例更高，最後總經費可達預算的兩倍。所以他上任後，首先就是要改革這個陋習。
近年來政府的政策規畫，大量委託學界做研究；而學界獨尊SSCI（ 美國科學情報研究所建立的社會科學文獻資料庫，收錄五十個語種的一千七百多種重要的國際性期刊），研究面向早已脫離台灣社會情境，政府和學界都已失去制定產業政策的能力，而淪為「口號綁項目」。
日本政策「用腳做研究」
台灣欠缺田野調查，沒有願景
前瞻基礎建設計畫，從宣布到提出預算時間倉促，過程欠缺扎實調查研究。地方建設部分是由各地方政府向政務委員張景森提報項目，以及蔡英文總統請縣市首長吃飯討論彙整的結果，而非深入民間實際調查而來。
一般公認，產業政策較成功的是戰後的日本、德國。日本制定產業政策前，會先做調查研究，做出戰略性規畫，選出要發展的產業；接著透過市場機能、規模經濟、創造供給（技術創新）等政策工具落實。
在市場機制下， 廠商和其上、下游產業、金融市場等各經濟單位，在彼此利益相連結下，形成一個巧妙的監督、勾稽系統，對各個策略方案進行嚴格篩選。當市場失靈時，日本政府會提供必要的協助；例如民間銀行不願意提供長期貸款時，就由政府出面協調；重要機械設備國內無法生產，政府就用免稅方式讓你進口。
台灣最欠缺的是「田野調查」。我擔任李前總統幕僚時，為了解台灣轉口到中國的中間財結構，以及漁船走私最終財的狀況。花了三個月時間，從宜蘭一路南下，經新竹南寮直到苗栗後龍，做走私的調研，詳細了解貨品結構並畫出主要走私路線圖，同時與香港海關建立工作關係，定期取得兩岸經港轉口貿易統計資料。
當李前總統看到報告時，除分享他的調研經驗外，還建議我去看後藤新平的「台灣舊慣調查」報告。後藤新平是滿鐵的第一任總裁，現在日本JETRO 亞細亞經濟研究所的前身就是滿鐵調查部（編按：一九○六年因應日俄戰爭接收鐵路而設，曾進行多次大規模農村田野調查，戰後轉型為亞細亞經濟研究所，制定促進日本與他國經貿往來的政策）。我曾邀該所研究員到中經院訪問，他提到「用腳做研究」是從滿鐵延續至今的精神。後藤新平認為一般民間社會遵守的通常不是成文法，而是多年演化而成的「舊習慣」，所以若不了解社會運作的法則、舊習慣，設計出來的政策就不可能順利推動。
台灣政府這幾年的政策，不僅欠缺詳細調查研究，也未描繪政策的目標圖像、提出願景（vision），所以無法制定出好政策。
規畫公共建設時， 除了重視願景、圖像描繪外，更要針對未來十年至十五年的人口結構、社會環境變遷做前瞻性評估。例如台灣從今年起，六十五歲以上人口超過一四％，進入高齡社會，二○二五年將逾二成，二○二八年，年輕人撫養老年人的「潛在支持比」將小於三。若未思考少子化、高齡化問題，蓋出來的龐大建設，很容易「不合時宜」。
除了考慮人口、社會變遷、政治期程等問題，還必須有分階段執行的觀念，也要重視配套。政府各單位基於本位思考，通常會留下後遺症給其他單位或後任政府。因此，行政院應有負責統整相關計畫的專責單位，並訂定每階段的配套措施。很多公共工程淪為「蚊子工程」，就因規畫時欠缺效益評估及營運的執行細節與預算，所以蓋完後交給地方，地方也沒錢營運，這是最嚴重的問題。
在執行階段， 最重要是嚴格篩選和公平獎懲與淘汰。前瞻基礎建設分中央各部會及地方城鄉建設兩部分，因為要趕在立法院本會期通過特別預算，所以一部分是原就在執行的項目，換個標籤拿來充數；一部分是地方首長的競選口號；另一部分是總統的競選政見。
給前瞻基建的諍言
事前嚴格篩選，事後無情淘汰
這些拼湊的 公共建設項目，我建議從民眾需求、公共工程「陋習」、未來的政策環境、政策願景和目標圖像、配套措施等角度嚴格篩選其計畫。
在工程發包階段， 則應改革現在九八％用最低標的作法，建議參考日本綜合評鑑制度，計算投標廠商每元預算的技術含量，設計出合理的招標制度。而且評鑑時，也不宜由不必負責任的「學者」、「專家」做決定，必須由公務員負起評鑑和篩選的責任。
最後，必須充分運用市場機制、規模經濟與技術創新等，作為政策工具，尤其前瞻基礎建設的營運階段，更須倚重這些工具，做公平獎懲與淘汰。
總之，拚經濟不一定要透過擴大公共建設來「抄近路、走捷徑」，況且還可能成效不彰。我給前瞻基礎建設計畫的諍言是，事前應該做扎實的調查研究、理性計算、周詳規畫、嚴格篩選，事後要公平獎懲、無情淘汰，否則「蚊子工程」的問題只會一再重演 ··· 閱讀更多
