2018 年《天下》縣市長施政滿意度調查

年底九合一大選，對蔡政府來說，將是一場硬仗。2018年《天下》縣市長施政滿意度調查出爐，前六名首長，民進黨只佔一席，其餘由國民黨與無黨籍包辦。藍白勢力逆襲的警訊，預告民心變化。賴神、花媽等人光環落盡後，下一張神主牌會是誰？對藍綠都失望的氛圍中，白色力量會是人民期待的政治新勢力嗎？ 即將卸任的新北市長朱立倫以第十名的成績畫下句點，拿下8年任內最好的名次，但是否能成為他的進身之階？恐怕還需時間觀察。（劉國泰攝） 邁向二○二○執政權爭霸戰的號角已經響起！

年底的九合一大選對執政黨是嚴苛的「期中考」，是對過去的檢驗，也是對未來的考驗。對競逐百里侯的二十二縣市參選人更是一場「殊死戰」，也攸關城市的長遠未來。

二○一○年縣市長選舉前，《天下雜誌》所做的縣市長施政滿意度調查，綠攀升、藍重挫，以「民心變了」準確預測未來的走向。

二○一八年，在劍拔弩張的氛圍中，藍綠版圖是否正在挪移？十四位尋求連任以及八位即將卸任（含三位代理）的縣市長，交出什麼樣的成績單？「要說國民黨翻身，我持保留態度，但對民進黨而言，確實是很大的警訊，」文化大學行政管理學系副教授蘇子喬指出。

政治風向球1前六名，有五名是藍與白

《天下雜誌》「二○一八年縣市長施政滿意度調查」，發現泛藍縣市趁勢而起，但因為多屬花東、離島，後勢需長期觀察，「更值得重視的是因為對藍綠失望，人民對新的政治力量有期待，」蘇子喬分析，近年對藍綠的政黨認同普遍降低，政黨解組的傾向愈來愈明顯，而第三勢力的代表人物就是柯文哲。

從整體排名看來，泛藍主政的縣市施政滿意度普遍上揚。前六名首長有五位是國民黨和無黨籍（見表1）。若從民調（不計專家評比）計算，藍營縣市長中有五人的支持度上升，相較之下，綠營十三人只有四人往前移動，其他都是倒退。（見表2）

連江縣長劉增應連續第三年穩居第一；即將完成兩任任期、年底卸任的台東縣長黃健庭衝到第二名，為九年縣長生涯畫下完美句點；花蓮縣長傅?萁同樣以穩定的高滿意度拿下第三名。

藍上綠下，和民進黨執政成效無法脫離干係。「大環境當然是有關係，執政績效不彰，會影響政黨標籤，」台大社會科學院副院長、政治系系主任張佑宗說。國內相關研究或調查都發現，在馬政府時期，國民黨執政若不好，地方會受影響，民進黨亦然。

執政因素影響地方評價，呈現在當問到「對蔡英文總統的表現滿不滿意」，一六年回答「非常滿意和有點滿意」者有五一．八%，今年滑落到三○．七%，不滿意者超過滿意者一倍以上。（見表3）

但縣市首長的個人努力也不容抹煞。以連江縣而言，當地人都感受到，這幾年打開家門，睜眼所見路上跑的遊覽車變多，民宿也一間一間開。

除發展觀光成效顯著，連江紅十字會總幹事陳其平說，縣長劉增應因為是醫師，特別注重老人健康，促進健康社區關懷、落實長照服務和居家照顧，近年更逐漸吸引年輕人返鄉創業，「人民有安全感，地方就會發展。」

從連江、台東、花蓮、金門到南投，五個縣市共同特色是強調觀光旅遊、農業。另外是首長都是泛藍背景，民進黨在當地實力並不強，政治上激不起太大火花，「從滿意理論，要看當地人的期待和實際得到服務有無落差，其次是這些都是泛藍執政縣市，藍的支持者會對當前較為滿意，也反映出人的自我認同心理，」世新大學行政管理學系系主任莊文忠分析。

政治風向球2取代賴神、花媽，鄭文燦效應發威

排名所呈現的第二個現象是，桃園市長鄭文燦成為六都領頭羊的態勢隱然成形。在大環境對民進黨不利的情況下，鄭文燦仍在一片藍當中殺進前段班，高居第四名，維持和去年平盤成績，將同為直轄市長的朱立倫、柯文哲和林佳龍遠遠甩在後面。

「藍在深綠選區，或是綠在深藍選區得到支持，才是真厲害，」張佑宗認為，桃園市長期藍大於綠，鄭文燦僅以不到三萬票的差距贏對手，施政滿意度卻不斷超前，「要爭取自己陣營支持很簡單，但能爭取到敵對陣營支持就不簡單。」

鄭文燦在過去四年的施政滿意度排行持續往前推進，從上任第一年的十五名，第二年十三名，到第三年已經衝上第四名，並維持到今年。

桃園市是仍在持續成長的都會，人口相對年輕，平均年齡僅三十八．七四歲。鄭文燦不但辦活動、爭取建設不遺餘力，在施政上更不強調意識形態，完全不談政治敏感度議題。「他沒有架子，連對里長都是三顧茅廬，要五毛給一元，」東吳大學人文社會學院院長、政治系教授黃秀端觀察。 2018年《天下雜誌》幸福城市大調查排行說明

為了解縣市發展現況，《天下雜誌》以經濟、環境、施政、文教、社福五大面向，共計68項主、客觀參考指標，對幸福城市進行排名。另考量發展差異，將幸福城市分為六都與非六都兩組。在六都組各指標分數計算方式，是在最大值與最小值之間等距分成五組，落在表現最佳組別的縣市給予五分，其次四分，依此類推，最低組別得一分；非六都組計算給分方式亦同。

客觀指標來自2017年各級政府調查、統計資料，主觀指標則取自《天下雜誌》對民眾進行的意見調查；佔分比例前者為80%、後者20%。最後將各縣市五大面向得分平均後，再轉換為千分制分數獲得總分。

縣市長施政分數計算方式

《天下雜誌》縣市長施政分數自2010年開始，開創結合民意調查和專家評比的縣市長施政滿意度，將民眾與專家對縣市長施政表現的調查結果進行加權，加權比例為民眾80%、專家20%。其中，民意調查分總體施政滿意度（30%）與五力施政面向滿意度（50%，每一面向各佔10%）；專家評比分總體施政滿意度（10%）與分項施政滿意度（10%），共同構成《天下雜誌》縣市長施政分數。

縣市民意調查說明

本項調查進行時間為2018年7月6日至8月14日，調查對象為居住在台閩地區年滿20歲以上之居民。總成功樣本數為14,834位。調查方法是以台閩地區為調查母體進行分層隨機抽樣電話調查，為符合縣市代表性，各縣市需完訪樣本數依縣市人口數，從550至1,007個。

今年同時針對六都居民進行手機訪問，每縣市成功訪問200人。以邏輯迴歸模型（Logistic Regression Model）控制性別、年齡、教育程度，室內電話及手機電話樣本在縣市長整體施政滿意度正負評價上無顯著差異，故統計數據以合併樣本後的為準。

當信心水準在95%時，每個縣市的抽樣誤差為正負3.1至4.2個百分點（連江縣訪問200人，抽樣誤差為正負6.9個百分點），台閩地區的抽樣誤差為正負0.8個百分點。所有資料依性別、年齡及教育程度進行統計代表性檢定與加權處理。

縣市長施政滿意度專家評比說明

本次調查於2018年7月16日至8月5日進行。《天下雜誌》與中華民國全國中小企業總會、主婦聯盟環境保護基金會、社區大學全國促進會以及中華社會福利聯合勸募協會合作，請四家專業團體推薦熟悉各縣市當地相關事務的學者專家參與評比，共同對縣市長的施政進行考核，總共對22縣市計597位學者專家完成問卷調查。

調查執行：熊毅晰、鄧凱云、張雅玲

相較去年，藍營6縣市有5首長民調攀升，綠營13縣市僅4位上升 台北市長柯文哲在上屆九合一大選中，被視為民進黨最強的助攻手，今年在一般人厭惡藍綠的氛圍下，柯文哲反而成為政治新力量的代表。（王建棟攝）

新北市長朱立倫雖然同樣往前衝，相較之下卻不夠突出。朱立倫今年雖然竄升到第十名，但距離鄭文燦仍有段距離。

「朱立倫曾是總統候選人，未來也最有可能代表國民黨出馬參選總統，是國民黨強不強的指標，」蘇子喬認為，從朱立倫的全國排名，國民黨的態勢在接下來的選舉中，未必可以橫掃千軍。

政治風向球3柯文哲，不只是台北市長？

排名呈現第三個現象是代表「白色力量」的柯文哲，在台北之外，已然擁有全國性的支持。

在施政滿意度的表現，柯文哲有回溫跡象，從去年第十四名緩步升到第十二名。但當調查問二十二縣市居民，「全台灣哪個縣市首長的施政表現最好」時，柯文哲以二七．六%的支持度奪冠，遠高於第二名的鄭文燦。（見表4）

這顯示支持柯文哲的效應，一路從台北往南外溢蔓延。在彰化種花、做景觀園藝的巫先生告訴《天下》記者，現在在鄉下，大家談起柯P都興致勃勃、眉飛色舞。

為什麼？「因為藍綠兩黨都選過、也經歷過，玩不出新把戲，沒有期待了，」他接著說，住在台北的朋友認為柯文哲沒有建設，「我說幹嘛要建設，他不怕得罪人就應該選他，我們現在愈來愈討厭不得罪人的政治人物，沒有是非、一味討好。」短短幾句描繪出支持者的心聲。

近年國內政治學界都聚焦在柯文哲現象，認為這是對藍綠不滿下所衍生的全國性現象。從《天下》的調查數據，柯文哲廣泛得到來自台北市以外的肯定，也表示在市長職位之外，他或許已經得到更上一層樓的入場券。

柯文哲不代表藍、也不代表綠，現在又和綠競爭，自然成為第三勢力的指標性人物。

不過，施政成果或許是柯文哲的「阿基里斯腱」（指弱點）。有學者擔心，柯文哲到現在還在行銷「改變成真」，「已經執政的人要行銷的是政績，若還在行銷夢想，風險就很高，」東海大學政治系助理教授黃信達解釋，政治就是衝突和妥協的過程，柯文哲若學習太慢，將為從政之路增加許多風險。 政治風向球4吊車尾縣市奮起，搶進中段班

從排名中看到第四個現象是，過去落後的縣市長急起直追。進步最多當屬從二十一名躍升到十三名的苗栗縣長徐耀昌，以及從十九名竄到十四名的彰化縣長魏明谷。

苗栗在一五年爆發財務危機，負債六七六億元，一度連薪水都發不出來，被行政院列為財政控管縣市，當年徐耀昌在縣市長滿意度排名為第二十二名，經過縣府撙節開支、量入為出，不但去年開始償還債務，也是近十八年首度出現收支盈餘，讓徐耀昌跟著從谷底回升。

「苗栗非常注重人情，重視有沒有出現在我面前，有沒有給我實質資源的照顧，而不是專業或宏觀的政策，」苗栗縣議員陳光軒說。

今年苗栗縣政府開始恢復對守望相助隊、社區社團等補助，在中央政策下廣設社區關懷據點，提供老人健康照護和共餐，一度因財政緊縮而開始收費的七大場館，也重新開放免費入場，都是容易讓人「有感」的措施，但陳光軒也批評，缺乏制度性規劃。

同樣反彈力道強勁的魏明谷，除個人努力之外，還有來自中央的加持。一直以來，彰化的基層教育從閱讀運動到多元教育、社團課程等都有一定口碑，偏鄉小學也有特色；另外在環境面，「魏明谷對解決空污和農地工廠，至少有提出方案，解決問題的姿態有出來，雖然我們還是不滿意，」主婦聯盟基金會董事長賴曉芬說。

最近在彰化街頭出現看板，一條一條列出中央給彰化的建設，從鐵路高架化、中捷延伸到彰化、鹿港國家歷史風景區等等累計近千億。總統蔡英文和行政院長賴清德陸續前往釋放「利多」消息，魏明谷自己上媒體宣傳，也在公益頻道不斷播送。

「魏明谷每天清晨捻香、晚上跑婚宴，經營方式仍很傳統，」一位當地資深媒體人觀察，他的施政應該更聚焦，以免滿意度成為短暫效應。 政治風向球5代理市長人氣低，選民認人不認黨

排名呈現第五個現象是代理縣市長，包括高雄、台南和宜蘭都落居末段班。除了代理人的知名度有限，其次是包括賴清德、陳菊都有明星特質，代理人卻沒有，更重要的是他們都不是民眾一票一票選出來的。

「人民期待市長做四年，結果任期還沒滿就走了，」黃秀端說，排名結果反映出人民對施政承諾未完成的不滿。雖然代理人擁有完整的法定職權，但在人民心中仍無法取代投票選出來的人。

追根究柢是縣市長個人的光環，無法轉移或繼承。台灣的民主制度其實是立基在對人的信任，人民並不會因為信任民進黨，就轉嫁到代理人。「這代表選民是認人不認黨，」台大政治系教授張佑宗說，這也是政黨，不論是民進黨或國民黨的危機。

今年是縣市長洗牌年，也是人民再度用手中的一票選擇城市發展方向的關鍵年，這份最新的縣市長施政滿意度排行，檢驗了縣市長過去一年的努力，也是對他們四年的施政最有力的總結。

中間選民漲近五成，牽動藍綠板塊

總體而言，施政滿意度無法直接轉換為投票率，卻是重要的參考指標。若是對照縣市長在四年前的得票率，和在四年過程中獲得人民的認同度，會發現落差最大是桃園市長鄭文燦和新竹市長林智堅，都是在當選邊緣過關的得票率，卻在任內獲得高支持度。

「反觀有人得票率高不代表施政滿意度高，表示是事在人為，有無做事會影響民眾的評價，」世新大學行政管理系教授莊文忠指出。

其次是對一向自豪「綠色執政，品質保證」的民進黨，這是不折不扣的警訊。「趨勢上民進黨吊車尾比例高，國民黨和無黨排名往前，」文化大學行政管理系副教授蘇子喬認為，雖然前面多是離島、花東，指標縣市新北也不夠強，但「顯然是人民對民進黨執政不滿，也沒有把希望放在國民黨。」

政治大學選舉研究中心在去年所做調查，發現所謂「中間選民」已經成長到四八%，為近二十年來最高，「這些對兩黨灰心的人，會不會出來投票？會不會有素人參政的空間？」選研中心研究員、政治系教授陳陸輝意味深長地說，這些因素都會影響未來的藍綠板塊。

這也意味著，過去都以為民進黨弱、國民黨就強，但國民黨內部領導也有問題，人民對藍綠都失望情況下，就可能助長新興政治力量的興起，柯文哲現象是其中代表。

更值得注意的是，未來沒有一個地方是鐵板，只要推出好的人選都可能翻盤，不論是被視為綠大於藍的宜蘭縣，或是藍獨大的新竹縣。

過去常有人以「哨子一吹，藍綠歸隊」，比喻在選前的最後爭奪，但今年吹哨仍會有相同力道嗎？或許這本施政成績單才是最好的投票指南。

前台南市長賴清德轉任行政院長，由代理市長接手，但文教專家認為，台南市在教育方面沒有積極作為，甚至以「鬆脫」形容。「可能大家對市長第二任期有很高期待，但不斷遭遇現實落差，就從評價中反映出來，」社大全促會秘書長楊志彬說。圖為台南藝術改造社區「蝸牛巷」。（王建棟攝） 主婦聯盟環保基金會董事長賴曉芬

民眾愈來愈重環保，首長別慢半拍

隨著氣候變遷、極端氣候加劇，要做好城市治理必須適地適性，在這麼關鍵的階段，如果地方政府沒有積極的態度和作為，或是能力、能量不足，只能做最基礎的事情，當議題進入需要轉型或是系統整合，自然相對會落後。

尤其台灣的區域差異非常大，過去因為環境被犧牲、發展不公平的縣市區域，因為沈痾累積太久，民眾的忍受力也低，加上環境意識愈來愈清楚，一旦牽涉直接危害人體健康安全，就不會給首長慢慢處理的時間，最基本的水和空氣都是這樣。

在環境力專家眼中，新北、台北和屏東分居前三名，我並不意外。因為不論是人民或專家的記憶力都有限，這一年新北捍衛反核、反對深澳電廠的態度很明確，不論是因應氣候變遷或能源轉型，也都有創新的做法，從治水機制、低碳社區到城市田園等等，各局處都有所因應，即使是能源轉型都會納入民眾參與，和社區結合。

台北市在市長柯文哲任內，一直把「韌性城市」當作重要政策，並訂出KPI（關鍵指標），有中央的支持也有國際的資訊，但因為資源多、跨局處也多，看來熱鬧卻稍嫌整合不足。

屏東境內沒有大型開發案或是重要污染源，國小的食農教育很強，即使是大武山下的小學都能當作典範學校。在能源轉型上更早已踏入循環經濟，利用養豬廢水和屎尿做沼氣發電，為推動綠能，除縣府建立單一窗口辦公室，同時透過社區營造和社區結合，民眾比較有感，也獲得專家的好評。

專家和民調差距最大的是新竹市。主要是頭前溪上游工業區將廢水排到溪內，影響自來水水源，市府卻遲遲沒有動作。

過去大家多以為環保團體只會擋公害、擋開發，隨著環境議題愈來愈艱深和在地化，地方政府需要新的伙伴一起解決問題，雙方應該要重新調整，建立伙伴和協力關係。

社區大學全國促進會秘書長楊志彬

執政最怕後繼無力，活動不能流於形式

文教比起其他面向來說，比較緩慢，不容易馬上看到效果，也因此文教力專家在評比時會比其他項目專家寬容，不會因為一時的變化影響對縣市長的評價，比較願意給政治人物一些空間。

如果縣市長施政有一些好的成果，若是有擴散效應，或是建立機制、或是有系統性創新，評價會比較高。

如桃園幾次舉辦大型活動，在活動前期會進行盤查和整備，從節慶帶動文資保護，透過設

計思惟造成改變，而不是一次性活動。屏東也是有清楚的政策目標並帶動行政革新，看到累積和外溢效果。例如縣府相當重視對高齡者的照顧，雖然工作分散在各局處，包括社會處、教育處等，卻能打破本位主義，達到跨局處整合推動。

婦女培力、新住民關懷都是相同模式，不斷透過跨局處會議，累積公部門資源並和在地社區、學校協力，而不是單兵作戰，較有整體施政感。

六都評價比較好和比較差的城市，有一個明顯的特徵，除高雄市之外，專家評價高的都是第一任首長如桃園、台北，第二任的新北和台南則有相當落差，原因可能和專家對地方政治抱著矛盾的心情有關，一方面期待首長有所作為，一方面對政治卻沒有耐心、也沒有信心，以至於第二任市長都很辛苦。

例如，新北市長朱立倫在第一任時，很有活力也很多創舉，到第二任卻流於形式化，感受不到新的願景和具體想法。專家對首長在治理上沒有創新，沒有有效改革會比較失望，也對他長期推動的成果是否流於媚俗而產生疑慮，這反映在文教界又特別具有價值衝突，因為文教本來要長期累積，若是強調媚俗，即無法做好文教的治理。 聯合勸募研究發展委員會召集人張淑慧

放手讓專業的來！公私協力拚長照

整體來說，專業、創新、公私協力，並培植在地社會資本，包括志工組織、NGO團體等，都是社福專家注重的元素。聯合國永續發展指標中，將社區當成最小的公民組織，因此如何用社區力量推廣照顧服務也很重要。

什麼政策會讓專家無感？就是津貼、補助，其次是專業區隔，缺乏公民參與，第三是缺乏公私協力，凡事攬著公部門自己做。

社福專家認為在社福領域前段班的縣市，包括連江、屏東、台北、花蓮和台東，除台北以外，都是資源匱乏的縣市。

連江過去和台灣相較，相對剝奪感高，但也因此更容易滿足。近年中央政府推動長照和公共托育，當地開始出現長照「柑仔店」；縣府也和台北的醫院合作，由醫院派駐醫師進行駐點服務；重症患者可以搭乘直升機載送到台灣，讓長輩覺得安全，也滿足他們的心理需求，當心理上有平等感，自然會產生尊榮感。

屏東有三項作為很棒，一是找到專業人員吳麗雪擔任副縣長，她了解兒少老婦的福利缺口在哪裡，整合服務在福利輸送上更到位。其次是推動「安居大屏東」，投入資源讓社區發展老人兒少方案、新住民和原住民方案等，第三是放手讓NGO和社福團體創新。

花蓮縣政府社會處因出現歷來第一位社工出身的專業處長，強調在地服務輸送，從身障日托、長照日托到兒少方案都和NGO攜手合作，雙方有更多的對話和協商，而不再如過去高高在上的「補助」之外，沒有其他。

相較之下，新北市擁有專業團隊，發展很多創新方案，如提供老人佩戴老花眼鏡，也是國內第一個整合高風險安全網，成立高風險中心，以個案管理的概念提供服務，但也因為團隊太強，對NGO的培力沒有到位。

政府資源有限但民力無窮，地方政府若能充分運用發展社會資本，一定可以讓人更有感。

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