全台議員建議款透明度大調查

誰叼走了金權肥肉？揭開議會肉桶政治

從「建議款」肉桶，叼走一塊塊肥肉回選區；當縣市政府為了討好議會，聯手把建議款變成「不能說的祕密」，全民該如何監督這一場金錢遊戲？《天下》盤點22縣市，看誰的透明度最高。

文—林倖妃、伍芬婕 研究—伍芬婕、邱學慈 攝影—邱劍英

二十世紀末，他是縣市首長身邊的重要幕僚，面對的是縣市長和議會多數議員分屬不同政黨的分裂狀態。

「我隨身攜帶一本小本子，」這位不願具名的幕僚回憶當年的工作，「用來記每個議員用了多少建議款。如果要再多，我可能給，但議員要配合。」所謂的「配合」，指的是議員對預算審查和市政的監督要配合他的「老闆」。

平穩的語調中，一字一句揭開地方政府和議會的關係，「每個議員建議款額度相同，是避免惡性競爭，但對地方政府來說，也是控制議員的方法，」他形容得赤裸裸，「說到底，其實是府會共生。」 「拿回扣？這樣手法太沒有品味，有被調查局請去喝茶的風險，」一位熟知地方生態的觀察者說，「議員給我生意做，他要選舉時我去寄附，掛看板、印傳單，每個人都有自己的企業體要照顧。」（圖中候選人與本文無關）

從配合款到建議款，肉桶政治換湯不換藥

這樣的現象，直到現在並沒有太大的改變。美國以肉桶（pork barrel）政治指涉議員通過對自己選區有利的法案，討好選民也爭取自己連任的機會。

肉桶政治

政治人物為了選票，向政府爭取用來提供給選區選民的利益，通稱為「肉桶利益」。詞語起源自美國南北戰爭之前，農莊主人每逢節慶會準備裝著鹽醃豬肉的桶子，讓奴隸互相爭鬥，以分得肉塊為獎勵。

議員建議款

內容：縣市政府提供經費，給予議員選區所需的小型工程（例如水溝、路燈），或是地方社團活動，又或者學校的簡易設備需求。

執行：縣市政府多在預算相關業務計劃留置一筆經費，以供議員自行指定施行工程項目。

檢視台灣，「工程配合款或是建議款，都是肉桶利益的一種，議員仰賴這種肉桶利益提供選區選民，以為下一次選舉鋪路，」擅長「分配政治」的台北大學公共行政暨政策學系主任羅清俊說。

當議員需要充當那個「叼肉」回到選區的人，「府會共生」的現象自然而然產生。為了解地方府會共生的運作模式，《天下雜誌》和報導公民科技與開放政府的媒體g0v.news合作，採用投票指南網站以及縣市政府主計處資料，統計全國二十二縣市包括議員建議項目、額度和用在哪裡，以揭開肉桶政治。

「這是民主政治的常態，資源分配必然受到選舉制度和選民人數的影響，」東海大學政治系助理教授黃信達指出，「但資源分配應該是公開遊說，而不是縣市長和議員或派系、利益團體私下授受，完全無法監督。」

一位地方政務官稱之為「公共資源私人化」，議員爭取到多少經費建設地方，牽涉到他背後綿密的人情脈絡和組織，也會影響連任之路，「理論上，建議事項要由政府評估適當性和優先順序，但議員的建議卻可能影響、甚至改變政府決策。」簡言之，就看議員有力或沒力。

府會現形一：檔案空白、隱形、上鎖

議員建議款的前身，是有「議員小金庫」之稱的小型工程配合款。行政院在一三年底修正頒布《中央對直轄市與縣（市）政府計劃及預算考核要點》，規定所有建議內容都須上網公告。（見113頁）

但這紙公文的「作用」有限。單是「上網公告」，各縣市的認知就有差距。根據《天下》所做的「透明度調查」，符合透明只有十四個縣市，其他都是掛一漏萬，有的甚至拒絕記者的索取。（見表1）

六都中的台北市、桃園市只有建議議員、項目，沒有建議金額；彰化縣和宜蘭縣以個資為由，拒絕提供議員姓名；嘉義市則是完全空白，僅在網上聲明「嘉義市歷年並無編列議員配合款，議員所提地方建設建議事項，不是議員配合款」；台南市雖公布，卻將檔案「上鎖」，採技術性杯葛。 根據學者研究，議員爭取回選區的工程，多是在自己選票的主力村里，有的會採取雨露均霑方式，只要是選區內的都有，企圖擴展自己的票源。

在議員建議事項中更隱藏諸多玄機。以屏東縣為例，相當高比例都是金額在十萬元以下，不用公開招標的社團、活動補助等，在招標方式一欄下，幾乎都是「無」，完全規避掉「政府採購法」。 反觀台中市都是工程建設（見表3），「台中的議員建議款主要用在工程，從前市長胡志強時代就如此，現任市長林佳龍延續下來，」前民政局長王秋冬說明；至於議員建議跟社團、教育有關的部份，「這就不列入建議款中，」新聞局長卓冠廷坦言。

議員建議款的額度，是府會之間的默契。一位在議會超過十二年的議員助理，告訴記者，「幾乎都是議員自行處理，『額度』則是心照不宣。」

府會現形二：額度大小比背景、資歷

《天下》團隊走遍各縣市，從各地議員、乃至於縣市長口中得知，今年苗栗縣議員為兩百萬元、新竹縣四百萬元、台東縣和南投縣各五百萬元、屏東縣六百萬元，六都則是從一千兩百萬到兩千萬元的說法都有。

「這是假建議、真配合，」公民監督國會聯盟政策部主任田君陽批評，雖然地方政府現在沒有預算科目為配合款或建議款，「我們在意的是有無配合之實。」

至於議長或是副議長的額度更難估算。一位前市府政務官坦承，議長和副議長沒有明確額度，因為他們地位比較高，「我們不敢限定，不好看，」末了他又補充，「但也就是建議權，他可以得到做人情的機會。」

所謂的「人情」，做的不只是議員、議長的人情，還有縣市長的人情，一向由藍營主政的苗栗縣，連續二十四年、將近四分之一的世紀，縣政府預算都是一毛未刪的情形下通過。

議員所做的人情，更用來挹注延長個人政治生命。台北大學公共行政暨政策研究所碩士黃冠瑜，以台北市一一年到一六年的建議款統計分析，結論是議員任內獲得建議款的金額愈多，對得票數與連任機率都有所幫助，其次是募得愈多政治獻金的議員，獲得建議款也會愈高，和個人的「影響力」成正比。

府會現形三：弊案頻傳，政府失能

將公共資源私有化的結果，造成的惡果層出不窮。除議員、包商勾結、索取回扣的傳聞不斷，十月底新竹縣有六名議員鋃鐺入獄，就是因為假借補助學校教材，從中收取回扣兩百多萬元。

另外是產生排擠效應，因為齊頭式平等讓城鄉之間的差距更為擴大，所做工程也相當零星，缺乏整體規劃。

「施政有優先順序，一方面議員有大小牌，會影響公平性，二方面即使都是開路，可能不重要的先開，有力的議員要的先做，」大台中監督市政聯盟成員陳家彥指出。

最嚴重的是造成政府財政的負擔。一位即將卸任的縣長坦白地說，「今年要選舉，有幾個議員二月就跑來問我，建議款額度花完了，你看怎麼辦？」

「我也想過要取消建議款，但只要動到這東西，他們就會來跟我拚命，」這位縣長感嘆，用政府的預算讓議員去做人情，「所有議員一年至少要一億五千萬，如果能讓我統籌運用，一定會更好。」

追根究底，不論是工程款或是建議款、議員建議事項，都是源自政府失靈。 黃信達認為，選民會選擇將資源帶回選區的議員，不論是設路燈、清水溝或是修馬路，都是因為公部門對地方人民需求缺乏回應性、即時性，只能找里長、議員處理，才會讓議員有分配資源的角色存在。

但也因此造成公務部門為應付議員的「臨時交辦」，只有浮編預算，甚至「既然議員最大，公務員就怠惰，等到議員叫再做，」他說。而這過程一旦扭曲，往往形成肉桶政治的惡性循環。

終結肉桶政治 議員應回歸專業，非選區利益

要解決肉桶政治的存在，因為牽涉的利益多重，並非易事。有人提出採用參與式預算的概念，但「參與型政治若只是採取多數決，弄不好就會變成民粹或是橡皮圖章，」黃信達提醒，若採共識型民主又缺乏效率。

要用一個新制度去扭轉既有「制度」，不如回到選民本身重新省思，我們要的是站在專業角度，為全市（縣）福祉考量的專業議員，或是只重視選區利益，將資源帶回選區的議員？

當議員叼著肉回到選區，選民更要思考的是他用什麼去交換？可能是拳頭、利益，更大的可能是轉讓掉代人民監督市政的權力。

要擺脫肉桶政治，就要期許自己成為有思考力的公民，選出專業性高的議員，而政府該做的是讓一切公開、透明。 首要是修正《中央對直轄市與縣（市）政府計劃及預算考核要點》，增列議員建議建設需公開事項，強化透明度，包括議員姓名、建議事項、建議金額、核准金額和由誰得利，全民共同監督，更甚者從「地方制度法」強制規範。

地方政府更要迅速回應民意，「若說議員比行政機關更了解民意，我持保留態度，因為有區長、里長甚至是里幹事，」羅清俊說，必要時還可以利用科技工具，運用大數據去分析、了解需求。

「政治」兩個字，看似複雜，說到底就是資源分配。代表民意的議員，應該是監督分配資源的人，而不是一手監督，一手又要分醃肉回去選區，甚至是作為再次分配的人。

九合一選舉倒數計時，每個人投下手中的一票前，或許都要想想：我們要的是什麼樣的議員。 閱讀完整內容