要改革政府，究竟有多困難？五十一歲的陳吉仲，本來是農家子弟出身的農業學者，積極投入社會運動，兩年前，《商業周刊》開始體檢政府KPI（關鍵績效指標），他就參與評審作業。一年前，他接任農委會副主委，當時，他滿懷雄心的說，「KPI不該從『做得到的』去想，而要問「『政府存在的目的』」，他承諾，將針對農委會的服務對象——農民和消費者，全面改造農委會KPI，譬如提高農民收入、提高農產品抽驗數等。

然而，這位蔡英文「新農業」政策的最核心幕僚，在進入政府一年後，誠實的告訴我們，他為何做不到：

為何只能應付交差？

「難在改變公務員的想法觀念」

去年一上任，國發會就要我們提中程計畫，八月得交KPI，坦白說，我就只能像例行公事一樣交過去了。

你問我，三個月為什麼無法翻轉KPI指標？

以我在推動學校營養午餐用國內食材（為例），哇！這事引起多大反彈！你很難想像光這事，工作量有多龐大。我親自主持內部或跨部會協調的會議就超過五十場，底下同仁參加的則超過幾百場。如果沒有親自下去和同仁交心，耐心的一步步慢慢討論，不騙你，這個政策就倒了。

我們是想要翻轉整個農業，但難在改變公務員的想法及觀念。我再舉整合四種農產品標章的例子，原先CAS（優良農產品標章）相關處室從頭到尾都很反對，我開了N次會，才說服他們。因為他們長期以來都習慣和協會、委託單位等（停頓）……正面說是「密切合作」啦（編按：標章是發包給外部單位執行）。

我得很深刻的說，寫政策容易，但若執行沒到位，就會出問題。沒到第一線，你都不知道問題出在哪裡。

我手上這一份，是四月底才跟總統報告進度的「新農業創新推動方案」，這才是我care（在乎）的KPI（編按：部會網站公開給全民的是另一套KPI，即《商業周刊》調查所本）。

我要問，國發會管考我們的（即網站公開版KPI）目的是什麼？如果只是行禮如儀，是玩假的，那我建議廢掉好了。

原來，農委會竟有兩套KPI。一方面因為國發會配合立法院預算會期，倒推施政計畫和KPI的審核時程，使得新首長一上台，只有三個月時間熟悉所屬業務、研擬策略目標；另一方面，因為部屬一開始抗拒新政策，不希望改變，碰到軟釘子的首長，得費心費時說服捧著「鐵飯碗」的公務員。

為何小英最在意政策未入列？

公務員老實說，怕達不到目標值

於是， 他任內交出來的第一份KPI，為了應付形式、時程，變成「玩假的」。
同樣玩兩套的，還有經濟部。

今年經濟部的第一項KPI，是代表產業升級的「製造業附加價值率二六％」，呼應《商業周刊》連續兩年的建議。但經濟部官員卻告訴我們，「這是只能放在心上的指標，無法真的操作」。

經濟部工業局產業政策組組長胡貝蒂，從厚厚一疊資料中，抽出原本壓在下面的一本「智慧機械」報告說，「我們真正管考的是這個。」裡面包括智慧機械的推動時程、產官學研各單位任務、出口值全球第一等目標。

如果智慧機械推動成功，那麼製造業的整體附加價值率，不就成長了嗎？「對，照理是這樣，我做的東西沒有偏離這方向，但我努力了半天，最後可能因為不可控的因素，例如油價波動，（附加價值）數字反而下降。」

她說出公務員真正的心聲，原來，因為擔心達不到目標值，不敢把能夠反映整體產業效果的指標， 列為國發會管考的KPI。於是，我們看到經濟部今年最重要的十六項KPI之一，就是「蒐集新興市場商機二萬八千三百則」這類瑣碎的例行業務。

「 玩真的」 那一套智慧機械KPI，變成臨時性的體制外管考，不必在年終時，與各部會攤開來評比。

怕無法達標的心態，於是，勞動部的KPI裡， 沒有總統蔡英文高舉的「降低勞工年總工時」；經濟部的KPI，沒有閣揆林全自稱最重要的「提高就業」；連交通部的KPI，也沒有任何一項反映要舉債四千多億元的前瞻軌道建設。

於是，整個政府疊床架屋，為了執行新政見，在既有機關上堆疊了「食安辦公室」、「能源及減碳辦公室」等等，一年來增設十幾個任務編組，想要繞過既有科層體制，加快效率。

無關痛癢的指標怎麼訂出來的？

「就寫幾條正在做的業務上去」

但政府只會加法，不會減法，各部會例行的KPI制度、流程， 照舊進行，公務員累積出越來越龐大的填表、文書作業，行政效率日漸低下。

「政策峰迴路轉，但去年訂的指標，沒有跟著轉，該慶幸嗎？」以公務體系青年為主的「公務革新力量聯盟」，在臉書上幽默的解嘲，「還好，我們都訂了一些無關痛癢的指標。」

這是一套什麼樣的流程呢？每年五月，國發會就會發出一紙公文，要求各部會提交施政計畫及績效指標。公文裡要求，為聚焦關鍵核心業務，各部會必須根據總統治國理念、行政院施政方針，訂出各項KPI。

收到公文，身為各部會內部管考單位的綜合規畫司，即會轉下去給各業務單位，請他們根據自己的業務，訂出KPI後送上來。

「呼！又來了，」每天被繁瑣表格、細碎事務纏身的某業務單位公務員告訴我們，他一心只想快快打發掉這份交辦工作。「我們戰鬥單位真的很不care什麼KPI，就寫個幾條我們正在做、有計畫項目的業務上去。」

「不難訂啦！像投資額，我們例行都有掌握投資案，大概知道哪些行業在未來一年可能投資的金額及計畫有哪些，做一些盤點，再用過去經驗推估，就能抓出年度投資金額（的KPI），」工業局組長胡貝蒂說。

但在企業界，訂KPI從來不是一件輕鬆的事。

「要想進行革新，第一步就是要抱持高目標，」日本優衣庫（Uniqlo）董事長柳井正以自己三十多年的經營經驗歸納，唯有設定「以常識無法想像的高目標」，才能從現有做法的思維框架中解放出來。優衣庫的刷毛、發熱衣產品，都是這樣開發出來的。

部會KPI基層來訂？

十部會，僅一個部長參與審查會議

相反的，我們的政府KPI，卻常見種種「以常識無法想像的低目標」，可想而知，執行者的消極度日心態。

最不可思議的是，這整個KPI的設定流程，竟然違反常態，是由下往上，由最基層的單位開始，一路往上層層應付，在交回管考單位彙整後，通常提交到由次長召開的審查會議討論。最後，蓋了部長大印的公文，就會發到國發會，再經行政院院會核定，成為民眾在國發會及各部會官網上看到的施政計畫報告（含年度KPI）。

那部長的角色在哪？何時跟他的團隊溝通討論KPI？

我們逐一詢問十大部會，結果只有一個部長，親自參加了部內的審查會議。其餘部會多是由次長在最後階段參與，甚至還有一個部會，從頭到尾沒有開過一場會，只靠書面作業交差。

「無論如何，最關鍵的方向，真的要top-down（由上而下指揮），底下的人才會把執行方法細緻的想出來，」對企業KPI鑽研多年的台大會計系教授劉順仁說。

簡言之，KPI代表組織最重要的績效目標，為的是確保企業能將有限資源做最有效率的運用，因此必須由領導者帶動，根據年度策略、大方向再往下推展。但，在我們的政府，卻是由下而上，思考整個部會方向的大事，變成局長甚至科長在制定。

經濟部長李世光在去年剛上任時，明快的對《商業周刊》談他給自己的三個KPI，包括讓經濟部所屬財團法人如工研院、資策會轉型；推動綠能產業的同時，做到不斷電；以及修正公司法，鼓勵新創事業。

一年後，我們詢問李世光，為何當時的目標完全沒有出現在今年的KPI裡。他的答覆，是分別來自技術處、能源局、商業司三個科長的書面回函，只用官式語言解釋著前述政策都有在做，卻無法回答為何不列入績效考核。李世光像是自動放棄了一個部會領導者的角色。

 

如果連部長都不關心代表自己績效目標的KPI，人民如何期待政府改善效能？

一年前，內政部長葉俊榮上任時也回應了我們，要積極改革KPI。一年後，他再次面對我們，誠實指出了另一層困境：

一年前，他對《商周》承諾改革

「要改善，第一步是誠實一點」

你們《商周》關心KPI，但現在每一個首長，每天，他是在關心什麼？他每天在面對什麼樣子的問題？（指各種大小新聞、危機處理）

有人認為政府KPI是假的，有人認為改善不夠顯著、沒有認真對待KPI。我覺得政府也好，社會也好，大家要同步真誠。但是，如果不夠了解，很容易不敢真誠。我不能假設所有的人對KPI這制度，都已經了解到可以真誠的地步。他（首長）原來的專業背景要看是什麼，突然要去了解KPI，也不是那麼容易啦！

現在要改善，第一步是要勇敢、誠實一點，（提出）我這個政府最重視哪十件、二十件事情，不要太去管每個部門都照顧到（指KPI包山包海）。這困難在於，你要有leadership（領導力），做部長的要去了解，要去給方向。

從部、次長到基層公務員的訪談中，我們發現，政府這台龐大的機器，因為抗拒改變、害怕高目標，以及最根源的，領導者的態度——或是輕視績效管理，或者缺乏形成策略的專業，於是，這套制度就成了「玩假的」。

持平而論，經過《商業周刊》連續三年度報導，政府並非沒改進。例如，十大部會今年的KPI項目總數，已從去年的二百七十五項，大幅降為一百五十四項。因為國發會通令各部會最多只能提出十八項KPI，以促使施政方向更聚焦。

但逐項檢視KPI內涵，今年「不K（不關鍵）」項目占比雖從去年的過半數降到約四成，可惜，邏輯不通、無法有效衡量績效的「不P」，以及目標值太低、欠缺挑戰性的「不I」，三者合計占比仍高達八四％（詳見第八十九頁圖）。

蔡英文在就職週年談話中，說她「選擇在第一任、第一年，就推動最困難的改革」。但困難度不輸年金改革的「政府效能」，也是她五大政治改革的政見之一，至今卻仍未見她投入。

進入執政第二年，謹以柳井正的一句話贈予執政團隊：「以破釜沉舟的氣勢，樹立高遠的目標，方為革新之母。」··· 開啟APP閱讀完整內容