WHO只是冰山一角

中國全面挑戰美國 變聯合國老大？

川普撤資WHO，最大得利者恐怕是中國。北京正利用美國減少對國際組織支持留下的真空，大力提升中國在聯合國的影響力，翻轉國際秩序。

文—辜樹仁 四月上半，世界衛生組織（WHO）與總幹事譚德塞（Tedros Ghebreyesus）的「親中」問題鬧得沸沸揚揚，連美國總統川普與國會也加入戰局，批評世衛與譚德塞替中國擦脂抹粉，沒扮演好國際組織應有的角色。

其實，這個問題只是一個大趨勢中的冰山一角：中國正利用川普自掃門前雪的外交作為，擴大在聯合國的影響力。中國對各國援助防疫醫療物資，將自己打造成全球抗疫領導者的角色，就是這個大戰略下的其中一步。

如果美國繼續自掃門前雪、忽視盟友，這場疫情就很有可能重塑國際政治格局。

「美國第一」原則的後遺症

三月上半，華盛頓與北京在聯合國進行了一場激戰，因為疫情在全球大爆發，沒有受到太多注意。聯合國旗下專門機構之一，世界智慧財產權組織（WIPO）舉行新任秘書長選舉，華盛頓大動作向各會員國軟硬兼施，替美國支持的新加坡代表拉票，最後擊敗中國代表。事後北京抗議，指責華盛頓搞檯面下小動作，刻意使中國代表不當選。

華盛頓如此積極，是因為已經意識到，如果再不有所作為，聯合國很可能被北京整碗捧去。

不知不覺地，聯合國十五個專門機構中，已有四個由中國人擔任負責人，美國人只有一個。而且，中國已成為僅次美國的聯合國預算第二大貢獻者（見表），一九年貢獻了三．七億美元，從習近平一二年上台至今增加了三倍半，佔聯合國總預算一二%。美國雖然還是聯合國預算的最大貢獻者（佔二二%），但同時期的資金貢獻額度只增加了一八%。 尤其在川普一七年就任美國總統後，厭惡國際組織的他，外交上奉行「美國第一」原則，不但大砍國務院外交預算，還相繼退出聯合國人權理事會、教科文組織和氣候變遷協議，刪減對個別聯合國計劃的財務支持。最近因為譚德塞親中事件，川普就宣布暫時停止對世衛組織的財務支持。

諷刺的是，川普這個威脅看在北京眼裡，反而是個機會。當美國愈是減少支持國際組織，就愈是提供北京填補國際權力真空、擴大中國影響力的機會之窗。

「美國片面退出聯合國教科文組織和人權理事會，只是把國際影響力讓給了中國，」華府智庫新美國安全中心副研究員麗伊（Kristine Lee）最近在《外交事務》雜誌上撰文警告。

中國積極參與全球治理改革

北京的確是從習近平上台後，就有計劃、有意識地，擴大中國在國際組織中的影響力。

一八年六月，習近平在中共中央外事工作會議中，首次完整闡釋了他主政下的中國外交大政方針，其中就包括了要「積極參與引領全球治理體系改革」。

習近平改變了中國從鄧小平到胡錦濤時代「韜光養晦」的外交原則，是因為中國的國家利益隨著中國經濟愈來愈全球化，已經延伸到國界之外，北京認為有必要透過國際組織，保護龐大的海外利益。參與聯合國國際維持和平任務，最能反映這個動機。 根據華府智庫戰略暨國際研究中心（CSIS）不久前發布的聯合國中國影響力調查報告，中國已是安全理事會五個常任理事國中，貢獻聯合國維和任務人力最多的國家，比其他四個常任理事國貢獻人力的總和還多。

一七年，北京還從解放軍中抽調人力，成立了一支專門從事國際維和任務的八千人常設部隊，交由聯合國調派，還承諾在未來十年提供十億美元支持聯合國維和任務。「這讓中國可在全球擴大影響力，向國際社會展現對全球和平穩定的承諾，」這份報告指出，當然其中隱含了中國要保護海外商業利益的動機。

在南蘇丹，北京派駐了一千多人的維和部隊，是因為中國投資了當地油井，每天進口三萬桶原油到中國，南蘇丹的政治社會穩定，是中國的經濟利益所在。

透過在國際組織中提升影響力，北京可以將現有由歐美建立起來的國際遊戲規則，調整到更符合中國利益。而這一點，也是以美國為首的西方民主國家對中國影響力心生警惕的地方。

聯合國淪為威權正當化平台

去年的聯合國人權理事會會議中，北京動員俄羅斯等支持中國的會員國，替中國發聲，稱讚中國在新疆的行動是對抗恐怖主義的模範，抵銷美國等西方國家對北京打壓新疆少數民族的批評。

從西方民主國家的角度來看，「北京正在把聯合國當成正當化威權統治模式的平台，」新美國安全中心的麗伊認為，「一個中國主導的聯合國，將會削弱國際事務中的美國價值與利益。」

為了因應中國在聯合國中與日俱增的影響力，今年一月，美國國務院就特別任命了一位資深官員，專責規劃因應對策。

不過，對許多中小型開發中國家來說，中國似乎是個美國之外，不錯的替代選項。

《經濟學人》在去年人權理事會事件之後的一篇報導中指出，許多非洲與中東地區的中小型國家，長期不滿美國在聯合國中的獨霸地位。現在這些國家非常歡迎中國崛起，因為兩個強權都會為了爭取支持，給他們好處。

中國的影響力崛起，對中小型國家來說，就像商店貨架上多了一個選項，讓他們有機會選擇最符合需求利益的商品。

面對中國推出愈來愈多對中小型開發中國家頗具吸引力的商品，一位歐洲外交官提醒，「如果北京成功把聯合國和中國的國家發展目標結合在一起，中國就不會變得更像民主國家，而是這個世界可能會更像中國。」

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