九二一地震、八八風災、高雄氣爆、八仙塵爆……

賑災餘款還有90 億 用在哪誰說了算？

台鐵太魯閣號出軌事件後，衛福部成立捐款專戶，現已募得超過十億元，卻無法在第一時間說清楚善款用途。檢視多次賑災捐款專戶，屢有餘款閒置或遭挪移，專家建議重新檢視勸募條件與監管機制，避免愛心遭到濫用。

撰文‧陳偉周

▲衛福部長陳時中（右）與次長李麗芬（左）召開記者會宣布，太魯閣號事故愛心捐款11.1億元，全數撥給罹難者與傷者家屬。中央社

四月二日，台鐵太魯閣號四○八次列車，在花蓮清水隧道撞上意外滑落軌道的工程車，釀成四十九死、二一六人受傷慘劇。事發隔日，行政院就以「國內外有許多人希望捐款」為由，指示衛福部成立專戶接受捐款，總統蔡英文也公開宣布以個人身分捐出一個月所得，協助傷者與罹難者家屬。

專戶成立後，許多民眾熱心送暖，十二天內募得十一． 一億元善款，卻也引來不少爭議，最主要批評源於太魯閣意外事件並非「天災」，而是須向肇事單位求償的「人禍」，政府不該在釐清台鐵局、交通部等機關應負的責任前主動募款。

政府未規畫、無審查 善款用途「先募了再說」？

此外，衛福部一開始設立專戶時，並未說明善款用途，也引起質疑。衛福部長陳時中直到四月六日才承諾，將成立「捐款管理及監督委員會」，並開會擬定善款使用方向與專戶開放期限，期間更一度傳出善款僅「不低於三分之一」作為罹難者家屬生活扶助費用，直到十六日陳時中又親上火線，公布善款詳細分配計畫，並強調政府「一毛不留」。

對於外界質疑政府可勸募的正當性，衛福部次長李麗芬向《今周刊》解釋，依據《公益勸募條例》第五條規定，「各級政府機關 （構）得基於公益目的接受所屬人員或外界主動捐贈，不得發起勸募，但遇重大災害或國際救援時，不在此限。」而根據《災害防救法》定義，「災害」不僅限於天然災害，政府發起勸募於法有據。

政府發起勸募雖然合法，但在專家眼中，法律本身就有調整必要。台灣聯合勸募協會前副祕書長陳文良認為，現行法令文字對政府可主動發起勸募的標準太過籠統模糊，例如何謂「重大災害」缺乏實質認定標準，啟動勸募程序也不須審查或提供詳細計畫。這次衛福部原本預計開放募款至四月底卻提早喊卡，募款用途也由七大項目縮減為四項，在在顯示政府事前欠缺規畫。

陳文良指出，衛福部宣布的募款理由是：「考量罹難者之遺屬、傷者及其家庭均受到極大的身心創傷與生活衝擊，為回應民眾愛心捐款以協助受災民眾後續所生醫療、復健、經濟支持及社會重建等相關費用。」並成立「捐款管理及監督委員會」統籌運用，但這些機制與《社會救助法》規定各縣市政府辦理災害救助的條文，明顯疊床架屋。 陳文良具體建議修正《公益勸募條例》，具體規範哪些災害樣態、損害程度，政府才能主動發起勸募，以免募款機制遭到濫用。

台灣公益責信協會執行長余孟勳分析， 法令雖授權政府發起勸募， 但對款項用途與監督機制缺乏明確規範，僅要求「政府機關有上級機關者，應於年度終了後二個月內，將辦理情形函報上級機關備查」；衛福部成立「捐款管理及監督委員會」，雖然是為了增加公信力，但因委員會本身沒有法源依據，委員人數、身分、比率也無規則可循，例如，衛福部只保留兩席委員給當事人代表，就被質疑史上最低。

事實上，政府在重大災害時發起勸募，卻因缺乏完整規範，導致尾大不掉，早已不是第一次。一九九九年的九二一震災，就是一個明顯案例。

扣除民眾安置、必要重建 九二一餘款捐「賑災基金會」

曾任九二一震災重建基金會執行長的台大退休教授謝志誠回憶，當年震災發生後，各界捐款超過一四○億元，但完成受災民眾安置、住宅與公共設施重建、生活重建等必要計畫後，仍結餘四十五億元，最後九二一基金會決定將餘款捐贈給半官方性質的「賑災基金會」，讓這筆錢可在發生其他天然災害時，被妥善運用。

謝志誠分析，九二一是嚴重天災，事發當下，社會對於政府發起募捐具有高度共識，但在開設專戶時，政府當然還沒有時間把重建計畫想清楚，因而出現「民間愛心大於重建需求」的狀況。

▲台鐵太魯閣號事故隔天，衛福部公開勸募湧愛心捐款，但因募款計畫不周全而引發爭議。圖為事故現場。達志

「發生任何災變，政府都要負責任，此時對民間募款，易落『球員兼裁判』困境，遭到批評，且運用捐款難擺脫平均分配的預算編列思惟。」謝志誠以個人經驗建議，「政府募款應該更加謹慎，不能輕易發動；就算要募款，也應該詳細規畫使用目的，絕不能淪為分贓。」

曾參與九二一大地震、八八風災、八仙塵爆等募款活動的台灣公益團體自律聯盟祕書長林依瑩也觀察到，自九二一震災以來，政府因重大災難成立的募款專戶至少有七個，若逐一檢視每個帳戶運作狀況，皆存在「餘款成呆帳」或「善款遭濫用」的問題。

檢視各專戶資訊可發現，「九二一賑災專戶」餘款四十五．三億元，「八八風災內政部賑災專戶」剩十一． 八億元，「花蓮縣政府○二○六地震災害捐款專戶」剩餘十五．三億元，「台南○二○六震災捐款專戶」剩十六．九億元，顯然屬於前者；至於餘款八千六百萬元的「高雄市政府七三一石化氣爆事件民間捐款專戶」，以及一八年花蓮賑災專戶，則有善款被濫用嫌疑。

strong>氣爆、地震專款遭挪用 學者：應修法重建新制度

高雄氣爆專戶，去年六月被監察院發現將善款挪用於與賑災無關的「泰國市場推廣行銷計畫」及消防局添購值班座椅與搭設遮陽棚等；「花蓮縣政府○二○六地震災害捐款專戶」最近一次的監督委員會會議紀錄則指出，花蓮縣政府建設處建議，拿錢修繕自行車步道欄杆，但最終被委員駁回，「應再加強與地震的關聯性。」因而刪除該筆預算。

林依瑩分析， 當民間捐款高於救災需求，容易導致善款無處可用形成呆帳，這時如果監督委員會管理逐漸鬆動，捐款容易被縣市政府動支在其他與救災無關的項目上。

「衛福部應該利用這次機會重新建立制度。」余孟勳指出，民間針對太魯閣號捐款專戶的意見，恰好提供衛福部修正《公益勸募條例》的具體方向。首先，政府發動募款前，應該比照勸募團體提出金額目標、善款運用具體計畫，並且定期公開善款流向；再者，關於監管委員會的運作，成員至少讓災民比率達三分之一，並把成員組成規定法制化，維持穩定運作。

至於民間捐款若在一定期限內仍有剩餘，余孟勳建議，應比照九二一重建基金前例，修法規定捐贈「賑災基金會」，避免愛心捐款成死水，資源被浪費。

至於如何設定募款金額目標，陳文良建議，政府建立明確的「災變評估機制」，參照我國過去重大災難經驗，試算罹難補償金與重建所需經費，進而初步估算勸募數字。

民眾黨立委賴香伶認為，未來政府公開募款，也要比照勸募團體，向上級機關提出計畫申請，如衛福部應提出計畫送行政院核准；關於捐款使用期間以不得超過三年為基準，否則應把募款退回捐贈人。

「台灣最美的風景是人」這句話，總是能從災變過後的民眾慷慨解囊中得到印證。但發動勸募的政府機關，有責任建立一套完整機制，以求妥善運用民間捐款，否則當民眾熱血淪為迷糊帳，不僅無法發揮預期效益，更可能排擠其他需要協助的公益團體以及弱勢民眾資源。

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